ข้อสังเกต การใช้ ‘สิทธิชุมชนชายฝั่ง’ ฟ้องคดีหาดสมิหลา-ชลาทัศน์

อย่างไรก็ตาม ใน พ.ร.บ.ส่งเสริมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลฯและชายฝั่ง พ.ศ.2558 ก็ไม่ได้ขยายความอย่างชัดเจนว่า “ชุมชน” เช่นว่านี้มีความหมายว่าอย่างไร รวมถึงบุคคล หรือกลุ่มบุคคลใดบ้าง

ในปี 2559 ได้มีคณะบุคคลจำนวน 3 กลุ่มซึ่งมิได้จดทะเบียนเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายใด ได้ใช้สิทธิยื่นฟ้องต่อศาลปกครองสงขลาในฐานะ “ชุมชนชายฝั่ง”

เพื่อให้ตรวจสอบว่าการดำเนินโครงการก่อสร้างป้องกันพื้นที่ชายฝั่งทะเลของหน่วยงานแห่งหนึ่งในบริเวณหาดสมิหลา-ชลาทัศน์ จังหวัดสงขลาเป็นไปตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้หรือไม่

ประเด็นเบื้องต้นที่ศาลปกครองสงขลาจะต้องตรวจสอบคือ ผู้ฟ้องคดีทั้งสามกลุ่มเป็นผู้มีสิทธิยื่นคำฟ้องหรือไม่

ซึ่งในคดีนี้ศาลปกครองสงขลาได้วินิจฉัยว่า การใช้สิทธิฟ้องคดีในฐานะชุมชนชายฝั่ง เป็นการใช้สิทธิของคณะบุคคลและปัจเจกบุคคลซึ่งเป็นตัวแทนของคณะบุคคล ที่มีวัตถุประสงค์เพื่อปกป้องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่ตั้งอยู่ภายในเขตพื้นที่ชายฝั่งทะเล 

จึงเป็นผู้ทรงสิทธิชุมชนชายฝั่ง และถือว่าเป็นผู้มีส่วนได้เสียที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายที่มีสิทธินำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองได้

ตามมาตรา 42 ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 (คำพิพากษาศาลปกครองสงขลา คดีหมายเลขแดงที่ ส.6/2559 ลงวันที่ 25 ตุลาคม 2559)

สำหรับองค์ประกอบของการเป็นชุมชนชายฝั่ง ที่เกิดขึ้นจากการวางหลักของศาลปกครองสงขลาในคดีดังกล่าว อาจแยกพิจารณาออกได้เป็น 2 ประการคือ

ประการแรก การใช้สิทธิชุมชนอาจเกิดขึ้นในรูปแบบของ “คณะบุคคล” ก็ได้ และการใช้สิทธิชุมชนอาจเกิดขึ้นในรูปแบบของ “ปัจเจกบุคคล” ซึ่งเป็นสมาชิกและผู้ประสานงานของแต่ละคณะบุคคลก็ได้

ประการที่สอง การใช้สิทธิชุมชนชายฝั่งในรูปแบบของ “คณะบุคคล” หรือ “ปัจเจกบุคคล” ต้องมีความเชื่อมโยงกับพื้นที่ชายฝั่งทั้งในแง่ของการมีภูมิลำเนารวมถึงการใช้ประโยชน์จากพื้นที่ชายฝั่งดังกล่าวอย่างชัดเจน

ในส่วนของการใช้สิทธิชุมชนชายฝั่งในรูปแบบของคณะบุคคลนั้น ศาลปกครองสงขลาได้วางหลักว่าคณะบุคคลทั้งสามกลุ่ม ถือว่าเป็นการรวมตัวเป็นคณะบุคคลที่มีวัตถุประสงค์เพื่อปกป้องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่อยู่ภายในเขตพื้นที่จังหวัดสงขลา

ซึ่งรวมถึงหาดสมิหลา-ชลาทัศน์ อันเป็นชายหาดที่พิพาทด้วย จึงถือว่าเป็นผู้มีส่วนได้เสียที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายที่มีสิทธินำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองได้

ส่วนการใช้สิทธิชุมชนชายฝั่งในรูปแบบของ “ปัจเจกบุคคล” ซึ่งเป็นสมาชิกและผู้ประสานงานของแต่ละคณะบุคคล ศาลปกครองสงขลาเห็นว่า บุคคลซึ่งเป็นตัวแทนของคณะบุคคลทั้งสามกลุ่มล้วนมีภูมิลำเนาในจังหวัดสงขลา

ย่อมมีสิทธิที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการอนุรักษ์ บำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากชายหาดพิพาท และถือเป็นองค์ประกอบของชุมชนในจังหวัดสงขลาซึ่งตั้งอยู่ในเขตพื้นที่ชายฝั่งทะเลตามนิยามคำว่า “ชุมชนชายฝั่ง” ตามมาตรา 3 ของพระราชบัญญัติส่งเสริมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง พ.ศ. 2558

กล่าวได้ว่า บุคคลทั้งสามถือเป็นตัวแทนของชุมชนที่จะใช้สิทธิชุมชนเพื่อเข้ามีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากชายฝั่งตามมาตรา 66 และ 67 ของรัฐธรรมนูญ 2550 และมาตรา 4 ของรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) 2557

รวมถึงมีสิทธิได้รับความช่วยเหลือหรือสนับสนุนจากกรมทรัพยากรทางทะเลฯ ตามมาตรา 16 ของพระราชบัญญัติส่งเสริมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง พ.ศ. 2558

บุคคลทั้งสามจึงเป็นผู้มีส่วนได้เสียทั้งในส่วนของตน และมีส่วนได้เสียกับการใช้สิทธิชุมชนชายฝั่ง จึงเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายที่มีสิทธินำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองได้ตามมาตรา 42 ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ

จากการวางหลักเกี่ยวกับการใช้สิทธิชุมชนชายฝั่งที่เกิดขึ้นในศาลปกครองสงขลาข้างต้นนั้น จะเห็นได้ว่ามีความสอดคล้องกับคำแนะนำของประธานศาลปกครองสูงสุดในการดำเนินคดีปกครองเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม ลงวันที่ 29 มิถุนายน พ.ศ.2554 ที่ระบุว่า

“ข้อ 3 คดีปกครองเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมที่ส่งผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ การพิจารณาถึงความเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ที่จะเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลนั้น ควรพิจารณาในความหมายอย่างกว้าง 

โดยคํานึงถึง สิทธิชุมชน ชุมชนท้องถิ่น ชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม องค์การเอกชน สมาคม นิติบุคคลหรือกลุ่มผลประโยชน์ที่มีส่วนได้เสียในเรื่องสิ่งแวดล้อม รวมทั้งบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับเสรีภาพในการรวมกันเป็นสมาคมสหภาพ สหพันธ์ สหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร องค์การเอกชน องค์การพัฒนาเอกชน หรือหมู่คณะอื่นด้วย”

ผู้เขียนจึงเห็นว่า การวางหลักของศาลปกครองสงขลาในคดีหาดสมิหลา-ชลาทัศน์ ถือเป็นหมุดหมายแรกที่ทำให้สิทธิชุมชนชายฝั่งจากเดิมที่มีลักษณะเป็นเพียงข้อความนามธรรม สู่การมีผลในทางปฏิบัติที่เป็นรูปธรรมอย่างชัดเจน 

การยอมรับอำนาจฟ้องคดีของคณะบุคคลในฐานะ “ชุมชนชายฝั่ง” ในคดีนี้ไม่ไปไกลจนถึงขนาดยอมรับให้บุคคลใด ๆ อ้างประโยชน์เกี่ยวข้องหรือส่วนได้เสียในฐานะเป็นประชาชนทั่วไป

แต่ผู้ฟ้องคดีจะแสดงให้เห็นว่าคณะบุคคล หรือ ปัจเจกบุคคลดังกล่าว เป็นผู้ที่มีประโยชน์เกี่ยวข้องหรือมีส่วนได้เสียและได้รับผลกระทบจากการกระทำดังกล่าวอย่างไร และคำพิพากษาของศาลปกครองจะมีผลเป็นการเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับอย่างไรด้วย

ปัจจุบันการฟ้องคดีเกี่ยวกับชายหาดยังคงเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง ผู้เขียนจึงได้แต่หวังว่า การวางหลักของศาลปกครองสงขลาในคดีนี้ จะเป็นแนวทางสำหรับการปรับใช้กฎหมายเพื่อให้ความคุ้มครองสิทธิในสิ่งแวดล้อมที่ดี อันเป็นหัวใจสำคัญของสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานของประชาชนต่อไปในอนาคต