‘ธรรมาภิบาล’ นำระบบสหกรณ์สู่ความยั่งยืน

เมื่อคนในระดับนำขององค์กรไม่พร้อมที่จะทำในสิ่งที่ถูกต้อง คือ ขาดธรรมาภิบาล ประเทศจึงมีปัญหามาก เป็นปัญหาสำคัญที่ทุกฝ่ายต้องเร่งแก้ไข เพื่อให้ประเทศก้าวหน้าและดีขึ้นกว่าปัจจุบัน

วันนี้อยากเขียนถึงสถาบันหนึ่ง ซึ่งเป็นองค์กรไม่แสวงหากำไรและมีความสำคัญมากต่อเศรษฐกิจ ที่กำลังมีการปรับตัวสู่การเติบโตตามหลักธรรมาภิบาลเพื่อความยั่งยืน กำลังทำอย่างจริงจังในหลายด้านอย่างน่าชมเชย นั้นคือ "สหกรณ์ออมทรัพย์" และ "สหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน" ซึ่งผมจะเรียกรวมกันสั้นๆ ว่า สหกรณ์ออมทรัพย์ เป็นการเปลี่ยนแปลงที่สาธารณชนควรทราบ เป็นตัวอย่างที่น่าติดตามและสนับสนุน

สหกรณ์ออมทรัพย์ เป็นหน่วยธุรกิจการเงินที่ให้บริการทางการเงินเฉพาะแก่สมาชิกตามหลักการช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกันเพื่อประโยชน์ของสมาชิก ซึ่งการให้บริการส่วนใหญ่ของสหกรณ์ออมทรัพย์ คือ การรับฝากเงินจากสมาชิกและการให้สมาชิกกู้เงิน ปัจจุบันระบบสหกรณ์ออมทรัพย์ได้เติบโตจนมีขนาดใหญ่เป็นที่สามในระบบสถาบันการเงินของประเทศ รองจากธนาคารพาณิชย์และธนาคารเฉพาะกิจของรัฐ มีสัดส่วนสินทรัพย์ประมาณร้อยละ 6.6 ของระบบสถาบันการเงินทั้งหมด มีจำนวนเกือบ 2,000 แห่งและมีสมาชิกสูงถึงสี่ล้านคน ตัวเลขเหล่านี้ชี้ชัดถึงความสำคัญของสหกรณ์ออมทรัพย์ต่อเศรษฐกิจ และต่อเสถียรภาพของระบบการเงินของประเทศ

ลักษณะสำคัญหนึ่งของระบบสหกรณ์ออมทรัพย์ในบ้านเราคือ อัตราการเติบโตที่เร็ว ซึ่งส่วนหนึ่งมาจากการใช้ประโยชน์เงินกู้จากสถาบันการเงินนอกระบบสหกรณ์ เช่น ธนาคารพาณิชย์เป็นแหล่งเงินปล่อยกู้ให้กับสมาชิก การเติบโตที่เร็วนี้ทำให้ระบบสหกรณ์ออมทรัพย์มีทั้งจุดแข็งและจุดอ่อน

จุดแข็งคือ สมาชิกสหกรณ์มีความมั่นคงในหน้าที่การงาน มีเงินเดือนประจำ เช่น เป็นครู ข้าราชการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ สหกรณ์เป็นแหล่งเงินทุนต้นทุนต่ำให้กับสมาชิก สหกรณ์ไม่เสียภาษีรายได้ และสหกรณ์มีสิทธิตามกฎหมายที่จะหักเงินเดือนสมาชิกเพื่อชำระค่างวดก่อน ต่างจากสถาบันการเงินอื่นๆ

แต่ภายใต้จุดแข็งนี้ จุดอ่อนก็มี เช่น เร่งขยายสินเชื่อจนสมาชิกก่อหนี้เกินความสามารถ คือ ขาดวินัยทางการเงิน มีปัญหาในการบริหารความเสี่ยงโดยเฉพาะสหกรณ์ออมทรัพย์ที่มีเงินฝากมากกว่าเงินปล่อยกู้สมาชิก ที่มักเน้นการหาผลตอบแทนที่สูงโดยการบริหารเงินและลงทุนจนทำให้เกิดความเสี่ยงต่อฐานะการเงินของสหกรณ์ออมทรัพย์เอง และอย่างที่เป็นข่าวช่วงที่ผ่านมา มีปัญหาด้านธรรมาภิบาลจากการทุจริตที่เกิดขึ้นในสหกรณ์ออมทรัพย์หลายแห่ง กระทบถึงความเชื่อมั่นที่ประชาชนมีต่อระบบสหกรณ์ออมทรัพย์

ธนาคารเพื่อการชำระเงินระหว่างประเทศ (Bank for International Settlements) หรือ BIS ได้ทำการศึกษาปัญหาและความท้าทายของการบริหารจัดการสหกรณ์ออมทรัพย์ทั่วโลกในปี 2562 โดยดูจากประสบการณ์สหกรณ์ออมทรัพย์ใน 9 ประเทศ คือ สหรัฐอเมริกา จีน ออสเตรเลีย บราซิล เยอรมนี ฝรั่งเศส แอฟริกาใต้ ไอร์แลนด์ และเคนย่า มีข้อสรุปว่าการเติบโตของสหกรณ์ออมทรัพย์จะถูกจำกัดโดยการเติบโตของจำนวนสมาชิก ทำให้ความเสี่ยงจากการกระจุกตัวของธุรกรรมเป็นปัญหาหลัก เพราะฐานผู้ฝากและผู้กู้ก็คือสมาชิกซึ่งเป็นคนกลุ่มเดียวกัน

นอกจากนี้ ปัญหาในการบริหารจัดการสหกรณ์ออมทรัพย์ส่วนใหญ่เป็นผลจาก การขาดความรู้ความสามารถของกรรมการและผู้จัดการ ความอ่อนแอของระบบควบคุมภายใน ประเด็นเรื่องผลประโยชน์ขัดแย้ง เพราะสมาชิกคนหนึ่งอาจมีหลายบทบาทในสหกรณ์ออมทรัพย์ในเวลาเดียวกัน เช่น เป็นทั้งผู้ฝากเงิน ผู้กู้เงิน กรรมการและผู้บริหารสหกรณ์ ทำให้การตัดสินใจในการบริหารงานสหกรณ์ออมทรัพย์อาจล่อแหลมต่อการมีประเด็นผลประโยชน์ส่วนตัวเข้ามาเกี่ยวข้อง

ท้ายสุดคือ การขาดการมีส่วนร่วมของสมาชิกเท่าที่ควร คือ สมาชิกจะสนใจเฉพาะการฝากเงินและการกู้เงิน ไม่สนใจมากที่จะเลือกตั้งกรรมการที่มีคุณภาพเข้ามาทำหน้าที่ ไม่สนใจที่จะติดตามและตรวจสอบการทำหน้าที่ของคณะกรรมการ ผลคือ การบริหารจัดการสหกรณ์บางแห่งอาจตกอยู่ใต้อิทธิพลของสมาชิกกลุ่มหนึ่ง ที่ต้องการเข้ามาบริหารสหกรณ์เพื่อเหตุผลอื่นหรือหาประโยชน์

สำหรับประเทศเรา ปัญหาความท้าทายในการบริหารจัดการสหกรณ์ออมทรัพย์ ก็ไม่ต่างจากที่มีในต่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็น ข้อจำกัดทางด้านความรู้ความสามารถของคณะกรรมการและผู้บริหาร ระบบควบคุมภายใน การมีส่วนร่วมของสมาชิกและธรรมาภิบาลของกรรมการและผู้จัดการ โดยเฉพาะประเด็นผลประโยชน์ขัดแย้ง เห็นได้จากข่าวเรื่องทุจริตที่เกิดขึ้นในบางสหกรณ์ ที่ส่งผลกระทบต่อสมาชิกและความน่าเชื่อถือของระบบสหกรณ์

ประเด็นเหล่านี้บวกกับการที่ระบบสหกรณ์ออมทรัพย์ของเราเติบโตเร็วและมีความสำคัญต่อเศรษฐกิจ ทำให้มีความจำเป็นที่ต้องส่งเสริมให้ระบบสหกรณ์ออมทรัพย์มีความเข้มแข็งมากขึ้น ทั้งเพื่อการเติบโตที่ยั่งยืนเพื่อประโยชน์ของสมาชิก และเพื่อเสถียรภาพของระบบการเงินของประเทศ เราจึงเห็นการเปลี่ยนแปลงอย่างสำคัญในระบบสหกรณ์ออมทรัพย์ในช่วงสามสี่ปีที่ผ่านมาใน 4 ด้านซึ่งน่ายินดีมาก

หนึ่ง ด้านกฎหมาย มีการปรับปรุง พ.ร.บ.สหกรณ์เดิมให้ทันกับภาวะแวดล้อมทางการเงินและการทำธุรกิจของสหกรณ์ออมทรัพย์ที่ได้เปลี่ยนไป นำไปสู่ พ.ร.บ.สหกรณ์ออมทรัพย์ฉบับแก้ไข พ.ศ.2562 ที่มุ่งส่งเสริมความเข้มแข็งของระบบสหกรณ์ออมทรัพย์ และรักษาประโยชน์สูงสุดของสมาชิกตามหลักธรรมาภิบาลและหลักสหกรณ์

เนื้อหาของกฎหมายให้ความสำคัญกับการทำหน้าที่ของคณะกรรมการให้เป็นไปตามกฎหมายด้วยความซื่อสัตย์สุจริตและระมัดระวัง เน้นความรับผิดชอบทางกฎหมายของกรรมการและผู้จัดการ การบริหารจัดการสหกรณ์ออมทรัพย์ตามหลักธรรมาภิบาล มีระบบงานที่ดี โปร่งใสมีการเปิดเผยข้อมูล มีการตรวจบัญชี ทั้งหมดเป็นหัวใจของการบริหารจัดการอย่างมีธรรมาภิบาล

สอง ปรับปรุงเกณฑ์การกำกับดูแลเพื่อให้การปฏิบัติงานของสหกรณ์ออมทรัพย์สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมาย โดยปีที่แล้วมีการออกร่างกฎกระทรวง 7 ฉบับ ครอบคลุมการจัดขนาดสหกรณ์ออมทรัพย์ คุณสมบัติกรรมการ อำนาจหน้าที่คณะกรรมการ การดำรงเงินกองทุน การทำหน้าที่อย่างมีธรรมาภิบาล เรื่องบัญชีและงบการเงิน และการจัดเก็บข้อมูล สำหรับปีนี้ มีการออกร่างกฎกระทรวงอีก 5 ฉบับ ที่วางแนวปฏิบัติในเรื่องการให้กู้ยืมและให้สินเชื่อ การรับฝากเงิน ก่อหนี้และสร้างภาระผูกพัน การบริหารสภาพคล่องและบริหารสินทรัพย์ การจัดชั้นสินทรัพย์และกันสำรอง และการกระจุกตัวของธุรกรรมการเงิน

เกณฑ์เหล่านี้จะมีส่วนอย่างสำคัญในการส่งเสริมการบริหารจัดการสหกรณ์ออมทรัพย์อย่างมีธรรมาภิบาลเป็นไปอย่างมีมาตรฐานและลดความเสี่ยงและปัญหาที่อาจมีต่อธุรกิจสหกรณ์ออมทรัพย์ เป็นการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญที่จะเป็นประโยชน์ต่อสมาชิกและระบบเศรษฐกิจโดยรวม

สาม คือการพัฒนาการทำงานของหน่วยงานกำกับดูแล คือกรมส่งเสริมสหกรณ์ และ กรมตรวจบัญชีสหกรณ์ เพื่อให้การกำกับดูแลและการตรวจสอบสหกรณ์เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ เช่น มีการวิเคราะห์และติดตามความเสี่ยงของสหกรณ์ออมทรัพย์อย่างต่อเนื่อง

สี่ ส่งเสริมความตระหนักรู้และความเข้าใจในความสำคัญของธรรมาภิบาลในการกำกับดูแลและบริหารงานสหกรณ์ออมทรัพย์โดยคณะกรรมการและผู้บริหาร เพื่อให้การทำหน้าที่ของทั้งคณะกรรมการและผู้บริหารเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล ในเรื่องนี้ มูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาลได้มีส่วนร่วมในการให้ความรู้กรรมการและผู้บริหารสหกรณ์ออมทรัพย์ ในรูปของการฝึกอบรมกรรมการ ซึ่งได้รับการตอบรับดีมาก ชี้ให้เห็นถึงความพร้อมและความกระตือรือร้นของสหกรณ์ออมทรัพย์และสมาชิกที่จะปรับตัวไปสู่การบริหารจัดการตามหลักธรรมาภิบาลเพื่อการเติบโตที่ยั่งยืน

เหล่านี้คือพลวัตการเปลี่ยนแปลงในระบบสหกรณ์ออมทรัพย์ที่กำลังเกิดขึ้นและน่ายินดี ที่จะทำให้ระบบสหกรณ์ของประเทศมีความเข้มแข็งและสามารถทำหน้าที่ตามพันธกิจของสหกรณ์ได้อย่างดีซึ่งประโยชน์จะตกแก่สมาชิกโดยตรง สิ่งที่ต้องตามดูต่อไป คือ ผลที่จะได้จากการเปลี่ยนแปลงที่กำลังเกิดขึ้น ทั้งในแง่ของประสิทธิภาพ ประโยชน์ที่จะมีต่อสมาชิก บทบาทของสหกรณ์ออมทรัพย์ในระบบเศรษฐกิจและความเชื่อมั่นของประชาชนต่อสหกรณ์ออมทรัพย์ ซึ่งหมายถึง การเติบโตและความมั่นคงของระบบการเงินของประเทศ