การจัดเก็บค่าใช้น้ำ ... ในมุมมองทางเศรษฐศาสตร์

ที่ทำให้เกษตรกรและผู้ประกอบการกังวลว่าจะส่งผลกระทบต่อต้นทุนการผลิตของตนเอง บทความนี้จึงขอเล่าและแลกเปลี่ยนเสนอมุมมองทางเศรษฐศาสตร์สิ่งแวดล้อมต่อการจัดเก็บค่าใช้น้ำซักเล็กน้อย

สำหรับการจัดเก็บค่าใช้น้ำตาม ร่าง พ.ร.บ. และร่างประกาศกระทรวง คราวนี้ มีประเด็นหลักๆ คือแบ่งการใช้น้ำสาธารณะออกเป็น 3 กลุ่ม ได้แก่

1) ใช้ในการดำรงชีพความจำเป็นพื้นฐาน (เช่น เกษตรกรรมขนาดเล็ก อุปโภคบริโภค อุตสาหกรรมขนาดเล็กในครัวเรือน น้ำใช้ตามจารีตประเพณี น้ำรักษาสมดุลในระบบนิเวศ) ซึ่งส่วนนี้ไม่มีการเก็บค่าใช้น้ำ

2) ใช้เพื่อประกอบธุรกิจต่างๆ (เช่น เกษตร ปศุสัตว์ อุตสาหกรรม ท่องเที่ยว พลังงานไฟฟ้า การประปา) ก็จะเข้าข่ายถูกเก็บในอัตราไม่เกิน 0.50-3 บาท/ลบ.ม. แต่ก็มีการกำหนดข้อยกเว้นไว้สำหรับการใช้น้ำแต่ละประเภทด้วย เช่น ถ้าทำนาไม่ถึง 50 ไร่ หรือเลี้ยงวัวน้อยกว่า 20 ตัว ก็ไม่ต้องเสียค่าใช้น้ำ

3) ใช้ในกิจการขนาดใหญ่ (เช่น อุตสาหกรรมขนาดใหญ่ สนามกอล์ฟ โรงไฟฟ้า ธุรกิจน้ำดิบเชิงพาณิชย์) กลุ่มนี้จะถูกเก็บในอัตรา 3 บาท/ลบ.ม.

โดยในปัจจุบัน การบริหารจัดการน้ำของประเทศไทยแบ่งการใช้น้ำออกเป็น 4 ด้านหลัก คือ 1) เกษตรกรรม 2) อุตสาหกรรม 3) อุปโภคบริโภค และ 4) การรักษาระบบนิเวศ (เช่น ต้องมีน้ำจืดเพียงพอให้ปลามีที่อยู่อาศัย หรือมีน้ำจืดเพียงพอที่จะไปป้องกันน้ำทะเลที่จะรุกเข้ามา) โดยการจัดการน้ำที่ผ่านมาก็ได้มีการจัดลำดับความสำคัญให้การอุปโภคบริโภคเป็นลำดับที่ 1 ตามมาด้วยการรักษาระบบนิเวศ อุตสาหกรรม และเกษตรกรรม และพยายามจัดสรรการใช้น้ำตามลำดับความสำคัญดังกล่าว

อย่างไรก็ตาม เนื่องจากการใช้น้ำเพื่ออุปโภคบริโภคและการรักษาระบบนิเวศมักจะตั้งอยู่ที่ปลายน้ำ ประกอบกับการควบคุมการใช้น้ำจากแหล่งน้ำสาธารณะไปใช้เป็นไปได้ยาก ทำให้การจัดสรรน้ำระหว่างด้านต่างๆ เป็นไปได้ค่อนข้างลำบาก ในบางปี เราจึงได้เห็นข่าวว่ารัฐบาลประกาศขอความร่วมมือให้ชาวนางดการทำนาปรัง เพื่อให้มีน้ำเพียงพอต่อการใช้ในการอุปโภคบริโภคของคนปลายน้ำหรือเพียงพอต่อการผลักดันน้ำทะเล แต่ก็ไม่ค่อยประสบความสำเร็จเท่าใดนัก เนื่องจากการตรวจสอบและป้องกันไม่ให้ชาวบ้านที่อยู่ริมแหล่งน้ำนั้นทำได้ยาก นอกจากนี้ เมื่อไม่มีการเก็บค่าใช้น้ำ ทำให้ผู้ใช้น้ำแต่ละรายไม่มีแรงจูงใจที่จะใช้น้ำอย่างประหยัดเนื่องจากมองว่าน้ำเป็นทรัพยากรที่ไม่มีต้นทุนหรือมีราคาถูก

ในสมัยก่อนที่ความต้องการใช้น้ำยังมีน้อย ปริมาณน้ำมีมากกว่าความต้องการใช้ ทำให้คนมักจะมองว่า เรามีน้ำใช้เหลือเฟือ หากเราไม่ใช้น้ำ น้ำก็ไหลลงทะเลไปโดยเปล่าประโยชน์ การใช้น้ำของคนกลุ่มหนึ่งจึงไม่กระทบกับการใช้น้ำของคนกลุ่มอื่นๆ แต่ในปัจจุบันที่ความต้องการใช้น้ำได้เติบโตขึ้นอย่างรวดเร็ว ในขณะที่ปริมาณน้ำกลับมีความผันผวนมากยิ่งขึ้น ทำให้เราไม่ควรมองน้ำเป็นทรัพยากรที่ไม่มีต้นทุนอีกต่อไป การใช้น้ำของคนกลุ่มหนึ่งที่เพิ่มขึ้น หมายถึงการมีน้ำสำหรับใช้ในกิจกรรมอื่นๆ น้อยลง การจัดสรรน้ำโดยใช้ลำดับการเข้าถึงน้ำตามภูมิศาสตร์ในแบบอดีต อาจจะทำให้เกิดปัญหาการจัดสรรที่ไม่เหมาะสมได้

ตามหลักเศรษฐศาสตร์แล้ว การตั้งราคาการใช้น้ำก็เป็นแนวทางหนึ่งที่จะทำให้การจัดสรรน้ำเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้นได้ การเก็บค่าใช้น้ำจะทำให้ต้นทุนในการใช้น้ำของแต่ละกิจกรรมสูงขึ้น ทำให้ผู้ใช้น้ำประหยัดน้ำมากขึ้น นอกจากนี้ รัฐยังสามารถใช้การกำหนดราคาน้ำในการสร้างแรงจูงใจและปรับพฤติกรรมของผู้ใช้น้ำประเภทต่างๆ หรือในช่วงเวลาต่างๆ ได้ดียิ่งขึ้น

ทั้งนี้ ไม่ได้หมายความว่าเราควรจะจัดการน้ำในลักษณะของสินค้าทางเศรษฐกิจที่ใครมีกำลังจ่ายมากก็ควรได้รับสินค้านั้นไปเพียงอย่างเดียว แต่ควรจะต้องคำนึงถึงคุณค่าของน้ำในแง่ของวิถีชีวิตและวัฒนธรรมด้วยเช่นกัน ซึ่งในแง่หนึ่งก็สะท้อนผ่านการตั้งราคาการใช้น้ำที่แตกต่างกันระหว่างการใช้น้ำประเภทต่างๆ ซึ่งก็เป็นประเด็นที่ ร่าง พ.ร.บ. ฉบับใหม่นี้กำหนดเอาไว้

นอกจากนี้ หากมองในแง่สิทธิ์ในการใช้ทรัพยากรและความเท่าเทียมกันของประชาชนแล้ว ในทางเศรษฐศาสตร์มองว่า รัฐไม่ควรจะกำหนดราคาทรัพยากรให้ต่ำหรือให้ใช้ฟรี แต่ควรกำหนดราคาตามต้นทุนที่แท้จริง ควบคู่ไปกับการกำหนดปริมาณน้ำที่จำเป็นให้ผู้ใช้แต่ละกลุ่มสามารถใช้ได้โดยไม่เสียเงิน ซึ่งกลไกดังกล่าวก็ปรากฎอยู่ใน ร่าง พ.ร.บ. ฉบับใหม่นี้เช่นกัน

ดังนั้น ในประเด็นการเก็บค่าใช้น้ำในลักษณะที่ไม่เท่ากันในแต่ละกลุ่ม และการกำหนดปริมาณน้ำที่จำเป็นให้ผู้ใช้ในแต่ละกลุ่มสามารถใช้ได้โดยไม่เสียเงินนี้ ถือว่าเป็นไปตามหลักการที่ควรจะเป็น โดยเฉพาะในสภาพการณ์ปัจจุบันที่น้ำได้กลายมาเป็นทรัพยากรที่มีความขาดแคลนสูง

อย่างไรก็ตาม ยังคงมีประเด็นบางอย่างที่รัฐควรจะต้องเพิ่มเติมหรือทำให้มีความชัดเจนมากยิ่งขึ้น ทั้งเรื่องรายได้ที่เกิดจากการจัดเก็บ แนวทางในการปฏิบัติจริง และการเปลี่ยนแปลงค่าใช้น้ำในแต่ละช่วงเวลา

ทั้งนี้ จุดอ่อนสำคัญประการหนึ่งของการจัดการทรัพยากรของไทยคือ การจัดการสิ่งแวดล้อมของไทยมักจะใช้การตั้งกฎระเบียบที่เคร่งครัดและกำหนดโทษสำหรับผู้ฝ่าฝืนกฎระเบียบที่ตั้งไว้ อย่างไรก็ตาม การติดตามตรวจสอบผู้ทำผิดนั้นทำได้ยากและมีต้นทุนที่สูง ทำให้เกิดผู้ฝ่าฝืนกฎระเบียบแต่ไม่ได้รับการลงโทษอยู่มากมาย เช่น การบุกรุกป่า หรือการใช้น้ำเกินกำหนด ในหน่วยงานรัฐเองก็เช่นกัน หน่วยงานรัฐส่วนใหญ่จะได้รับงบประมาณจัดสรรให้เมื่อพื้นที่มีปัญหาที่ต้องได้รับการแก้ไข ในขณะที่พื้นที่ที่มีการทำงานดีและป้องกันปัญหาได้อาจจะได้รับงบประมาณน้อยกว่าเนื่องจากถูกมองว่าเป็นพื้นที่ที่ไม่ได้มีปัญหา

จะเห็นได้ว่า การบริหารจัดการสิ่งแวดล้อมของไทยยังขาดกลไกหรือเครื่องมือที่จะตอบแทนให้กับคนที่ดูแลรักษาสิ่งแวดล้อมได้ดี (หรือเรียกว่า Payment for Ecosystem Services: PES) ซึ่งเป็นกลไกที่กำลังได้รับความสนใจและเริ่มมีการนำไปใช้ในหลายประเทศ โดยเชื่อว่ากลไกการตอบแทนนี้จะช่วยสร้างแรงจูงใจและการมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆ ในพื้นที่ได้ดีกว่าการลงโทษ ในกรณีของการจัดการน้ำ เมื่อมีการเก็บค่าใช้น้ำมาจากผู้ใช้น้ำแล้ว ก็ควรจะมีช่องทางในการนำเงินบางส่วนที่เก็บได้ไปตอบแทนให้กับกลุ่มคนที่มีส่วนอนุรักษ์และจัดการต้นน้ำ เช่น ชาวบ้านที่ดูแลรักษาหรืออนุรักษ์ป่าไม้ในพื้นที่ต้นน้ำ ซึ่งเป็นส่วนประกอบสำคัญที่ทำให้คนกลางน้ำและปลายน้ำมีน้ำใช้อย่างเพียงพอ หรือเกษตรกรที่สร้างที่เก็บน้ำขนาดเล็กในพื้นที่ตนเองซึ่งมีส่วนช่วยในการจัดการน้ำและป้องกันน้ำท่วมในระดับประเทศ

ประเด็นที่น่าเป็นห่วงอีกเรื่องหนึ่งคือ การกำหนดให้ต้องมีการขออนุญาตใช้น้ำในกรณีที่เกิดภาวการณ์ขาดแคลนน้ำ ซึ่งจริงๆ แล้วการขออนุญาตใช้น้ำเป็นเรื่องที่ดี เนื่องจากจะทำให้แต่ละพื้นที่ได้รับข้อมูลการใช้น้ำที่จะเป็นประโยชน์ต่อการวางแผนการจัดการต่อไป แต่จะต้องมีการวางแผนอย่างดีเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติเหมือนอย่างที่เกิดกับการขอใบอนุญาตใช้น้ำบาดาลที่มักจะล่าช้า ประกอบกับการที่หน่วยงานรัฐไม่สามารถตรวจสอบได้อย่างทั่วถึง ทำให้ประชาชนส่วนใหญ่เลือกที่จะไม่ขอใบอนุญาต หรือเจาะบ่อก่อนที่จะได้รับอนุญาต

ประเด็นสุดท้ายที่น่าสนใจคือ หากรัฐมองว่าการจัดเก็บค่าใช้น้ำเป็นไปเพื่อการจัดสรรน้ำที่เหมาะสม ก็ควรที่จะเก็บค่าใช้น้ำแตกต่างกันในแต่ละฤดูกาล นั่นคือในฤดูที่มีน้ำเพียงพอก็อาจจะเก็บค่าใช้น้ำต่ำ ในขณะที่ในหน้าแล้งที่มีน้ำไม่พอก็ควรจะเก็บค่าใช้น้ำสูงขึ้น เพื่อให้คนใช้น้ำอย่างประหยัดขึ้นในหน้าแล้ง แต่ทั้งนี้จะต้องทำควบคู่ไปกับการกำหนดปริมาณการใช้น้ำที่จำเป็นที่ไม่ถูกเก็บค่าใช้น้ำ เพื่อที่จะไม่เป็นการซ้ำเติมความเดือดร้อนให้กับประชาชนที่มีความจำเป็นต้องใช้น้ำในกรดำรงชีวิตหรือประกอบอาชีพที่จำเป็น

โดยสรุปตามหลักทางเศรษฐศาสตร์แล้ว การเก็บค่าใช้น้ำน่าจะช่วยให้การใช้น้ำมีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยต้องให้มีการเก็บค่าใช้น้ำที่แตกต่างกันไปตามกิจกรรม รวมทั้งให้มีการกำหนดปริมาณการใช้น้ำที่จำเป็นที่ไม่ต้องเสียค่าใช้น้ำในแต่ละกิจกรรม ซึ่งร่าง พ.ร.บ. ก็ได้เปิดช่องให้ดำเนินการอยู่ สิ่งที่ภาครัฐควรดำเนินการต่อไปคือการกำหนดหลักเกณฑ์ดังกล่าวให้เหมาะสมและได้รับการยอมรับ เพื่อไม่ให้เกิดผลกระทบที่รุนแรงโดยเฉพาะต่อเกษตรกรและผู้ใช้น้ำรายย่อย

นอกจากนี้ประเด็นการสร้างกลไกการตอบแทนผู้อนุรักษ์ การกำหนดแนวทางการออกใบอนุญาตให้เหมาะสมกับการปฏิบัติงานจริง และการเปิดช่องให้เก็บค่าใช้น้ำที่แตกต่างกันในแต่ละช่วงเวลาได้ ก็เป็นประเด็นที่น่าสนใจและน่าจะได้รับการรับฟังความเห็นในการดำเนินงานต่อไป

ที่สำคัญคือรัฐไม่ควรมองว่าการเก็บค่าใช้น้ำเป็นเครื่องมือในการสร้างรายได้ให้กับรัฐ แต่จะต้องมองว่าการเก็บค่าน้ำเป็นเครื่องมือในการจัดสรรน้ำและเป็นตัวช่วยที่จะทำให้คนเห็นค่าของน้ำมากขึ้น และเงินที่เก็บได้ก็ควรจะถูกจัดสรรไปใช้ในกิจกรรมที่มีส่วนในการพัฒนาทรัพยากรน้ำ ทั้งในแง่ของการสร้างโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ ที่เหมาะสมและการตอบแทนผู้ที่มีส่วนในการร่วมอนุรักษ์และรักษาทรัพยากรน้ำ โดยรัฐน่าจะใช้โอกาสนี้ในการเปิดช่องให้สามารถสร้างกลไกการตอบแทนผู้ที่อนุรักษ์ทรัพยากรได้ และจะเป็นการนำร่องการใช้กลไกการตอบแทนนี้ต่อการจัดการทรัพยากรอื่นๆ ต่อไป

////

โดย ... รศ.ดร.สิทธิเดช พงศ์กิจวรสิน

คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

บทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของหน่วยงานต้นสังกัด