จากแนวนโยบายแห่งรัฐสู่ยุทธศาสตร์ชาติ : เหล้าเก่าในขวดใหม่?

การเลือกตั้งและการรื้อฟื้นสถาบันต่าง ๆ ในระบอบประชาธิปไตยให้กลับมาอีกครั้ง อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ทำให้รัฐธรรมนูญนี้แตกต่างไปจากการรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้าก็คือ กลไกใหม่ ๆ ที่จะทำให้การรัฐประหาร “ไม่เสียของ” หนึ่งในนั้นก็คือกลไกที่ชื่อ “ยุทธศาสตร์ชาติ”

อันที่จริง แนวคิดในการกำหนดกรอบการดำเนินงานให้แก่รัฐบาลที่จะเข้ามาบริหารประเทศไว้ในรัฐธรรมนูญนั้นไม่ใช่เรื่องใหม่ หากแต่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญไทยมาอย่างยาวนานแล้วโดยรู้จักกันในชื่อ “แนวนโยบายแห่งรัฐ” ซึ่งมีขึ้นเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492 ส่วนในทางสากลนั้น แนวคิดเรื่องนี้ปรากฏขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมนี ฉบับปี 1918 หรือที่เรียกว่า “รัฐธรรมนูญไวมาร์” ซึ่งสะท้อนถึงอิทธิพลของแนวคิดสังคมนิยมที่เห็นว่ารัฐควรมีบทบาททางเศรษฐกิจและสังคมเพื่อสร้างความเป็นธรรม ต่อมาแนวคิดนี้ได้แพร่หลายไปยังรัฐธรรมนูญอีกหลายประเทศ เช่น ไอร์แลนด์ จีน อินเดีย บังกลาเทศ รวมถึงประเทศไทยด้วย

จากรัฐธรรมนูญ 2492 รัฐธรรมนูญฉบับถาวรทุกฉบับของไทยหลังจากนั้นต่างก็มีบทบัญญัติเรื่องนี้ตลอดมา และทุก ๆ ครั้งที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่แนวนโยบายเหล่านี้ก็มีจำนวนเพิ่มขึ้นทุกคราวไป จนกระทั่งลงไปถึงเรื่องปลีกย่อยที่ไม่สำคัญถึงขั้นต้องกำหนดในรัฐธรรมนูญ ประกอบกับในรัฐธรรมนูญเองก็กำหนดว่าบทบัญญัติในส่วนนี้เป็นเพียง “แนวทางในการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายการบริหารราชการแผ่นดิน ไม่ก่อให้เกิดสิทธิในการฟ้องร้องรัฐ” จึงทำให้แนวนโยบายแห่งรัฐไม่ต่างอะไรกับข้อความที่สวยหรู แต่ไม่เคยถูกนำไปใช้ปฏิบัติจริงแต่อย่างใด

เมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 จึงได้มีความพยายามแก้ไขปัญหานี้ เป็นต้นว่าได้ตัดทอนจำนวนนโยบายลงให้เหลือเฉพาะเรื่องที่สำคัญจริง ๆ แล้วเรียกชื่อใหม่ว่า “แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ” และยังได้ตัดข้อความที่แสดงว่าไม่มีผลผูกพันทางกฎหมายออกแล้วกำหนดมาตรการเพิ่มเติม เช่น การให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายเพื่อดำเนินตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ กำหนดให้นโยบายของรัฐบาลต้องสอดคล้องกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ รวมถึงการจัดตั้งองค์กรเพื่อติดตามการดำเนินการตามบทบัญญัติดังกล่าว เป็นต้น ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. 2550 ก็ได้รับรองบทบัญญัตินี้ไว้ในทำนองเดียวกัน โดยมีการปรับปรุงบ้างเล็กน้อย

แต่ถ้าหากจะถามว่าบทบัญญัติในเรื่องนี้มีผลบังคับได้จริงเพียงใดนั้น ก็คงต้องตอบว่ายังไม่บรรลุผลในทางปฏิบัติมากนัก อันเนื่องจากการที่ขาดสภาพบังคับทางกฎหมายที่ชัดเจน ในขณะที่สภาพบังคับทางการเมืองก็ไม่ปรากฏอย่างเด่นชัด นอกจากนี้ ในส่วนของการให้สิทธิประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายนั้น แม้จะมีการเสนอกฎหมายโดยประชาชนไปเกือบ 50 ฉบับ แต่มีเพียง 8 ฉบับเท่านั้นที่ผ่านการเห็นชอบของรัฐสภาจนประกาศใช้เป็นกฎหมายได้ ซ้ำร้ายคือร่างกฎหมายเหล่านั้นล้วนถูกเปลี่ยนแปลงแก้ไขจนกล่าวได้ยากว่าเป็นกฎหมายที่เกิดจากการเข้าชื่อเสนอโดยประชาชน

การรัฐประหารโดย คสช. เมื่อกลางปี 2557 ซึ่งมีเจตนารมณ์ข้อหนึ่งคือต้องการลดอำนาจของฝ่ายการเมืองเพื่อจำกัดนโยบายที่มีลักษณะเป็นประชานิยม แนวทางที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 เลือกใช้คือการอาศัยบทบัญญัติว่าด้วย “แนวนโยบายแห่งรัฐ” กำหนดให้รัฐ “จัดให้มียุทธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนตามหลักธรรมาภิบาลเพื่อใช้เป็นกรอบในการจัดทำแผนต่าง ๆ ให้สอดคล้องและบูรณาการกัน...” (มาตรา 56) และกำหนดให้มีกลไกควบคุมทางการเมืองอื่น ๆ อีกหลายประการเพื่อให้ยุทธศาสตร์ชาติมีผลบังคับได้จริง โดยปัจจุบันได้มีการตราพระราชบัญญัติการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2560 เพื่อกำหนดกระบวนการจัดให้มีแผนยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งเป็นแผนระยะยาวไม่น้อยกว่า 20 ปี โดยเป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติที่จะจัดทำแผนแล้วเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา หลังจากนั้นจึงเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาพิจารณาตามลำดับแล้ว จึงนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงมีพระบรมราชโองการประกาศใช้ต่อไป

สำหรับปัญหาว่ายุทธศาสตร์ชาติจะมีสภาพบังคับอย่างไรนั้น กฎหมายนี้กำหนดให้แผนแม่บทตามยุทธศาสตร์ชาติที่ประกาศใช้แล้วมีผลผูกพันต่อการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐทั้งหลาย ซึ่งรวมถึงรัฐสภา ศาล องค์กรอิสระรวมทั้งองค์กรอัยการด้วย รวมทั้งผูกพันต่อจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีให้ต้องสอดคล้องกับแผนแม่บท นอกจากนี้ ยังมีกระบวนการติดตามตรวจสอบการไม่ดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ โดยกำหนดความรับผิดแก่หัวหน้าหน่วยงานของรัฐนั้น ๆ ทั้งในทางอาญาและวินัยอีกด้วย

หากจะกล่าวอย่างรวบรัด การปฏิรูปแนวนโยบายแห่งรัฐโดยเพิ่มเรื่องยุทธศาสตร์ชาติเข้าไปพร้อมกับ “ติดเขี้ยวเล็บ” ให้กับยุทธศาสตร์ชาติจึงเป็นเรื่องใหญ่ที่จะกระทบต่อสังคมไทยอย่างกว้างขวาง เพราะนี่ไม่ใช่เป็นเพียงเหล้าเก่าในขวดใหม่อีกต่อไปหากแต่เป็นการ “ปฏิรูป” หลักการกำหนดนโยบายในการบริหารประเทศ จากเดิมซึ่งเป็นอำนาจของฝ่ายการเมืองโดยอิงตามความต้องการของประชาชนผ่านการเสนอนโยบายในสนามเลือกตั้ง กลายเป็นการกำหนดนโยบายไว้ล่วงหน้าและมีผลผูกมัดทุกองค์กรให้ต้องดำเนินการ โดยมีสภาพบังคับอย่างจริงจัง จึงเป็นเรื่องที่น่าจับตาว่ายุทธศาสตร์ชาติที่ถูกกำหนดไว้นั้นจะมีเนื้อหาสาระเป็นอย่างไร กำหนดรายละเอียดไว้กว้างหรือลึกเพียงใด สิ่งที่น่าคิดคือรัฐบาลในอนาคตจะเหลือสถานะความเป็นองค์กรผู้กำหนดนโยบายสูงสุดในการบริหารประเทศอีกหรือไม่ หรือจะกลายเป็นเพียงฝ่ายธุรการที่จะต้องถูกผูกมัดติดตรึงอยู่กับยุทธศาสตร์ชาติจนการเป็นตัวแทนของประชาชนไม่มีความหมายอีกต่อไป

และที่สำคัญที่สุดคือ เมื่อแผนยุทธศาสตร์ชาติจะผูกพันและกำหนดอนาคตของประชาชนทุกคนไปอีกอย่างน้อย 20 ปี จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่ผู้มีอำนาจต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนทุกภาคส่วนได้มีส่วนร่วมในการกำหนดแผนดังกล่าวอย่างจริงจัง และต้องไม่ลดทอนอำนาจของประชาชนในการแก้ไขเปลี่ยนแปลงแผนดังกล่าวได้ในอนาคต เพราะต้องไม่ลืมว่ารากฐานของระบอบประชาธิปไตยที่แท้จริงก็คือเสียงของประชาชน

 โดย...

ธีรวัฒน์ ขวัญใจ

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์