ภาษีสรรพสามิตกับข้อตกลงขององค์การการค้าโลก

ตามมูลค่ามาใช้ราคาขายปลีกแนะนำเพื่อความเป็นธรรมและโปร่งใส และการใช้ภาษีตามปริมาณกับสินค้าที่เป็นอันตรายกับสุขภาพให้มากขึ้น อย่างไรก็ตาม ยังมีบางประเด็นที่ต้องคำนึงถึง เช่น ความสอดคล้องของโครงสร้างภาษีสรรพสามิตใหม่กับข้อตกลงแกตต์ภายใต้กรอบ เวทีองค์การการค้าโลก (WTO) ซึ่งไทยเป็นภาคีสมาชิกอยู่

ณ ที่นี้ขอกล่าวถึงโครงสร้างอัตราภาษีสุรายาสูบเป็นตัวอย่าง ประเทศไทยแบ่งสินค้าออกเป็นหลายประเภท โดยในบางประเภท เช่น ไวน์ ได้มีการแบ่งขั้นอัตราภาษีตามราคา ทั้งนี้ไวน์ที่ราคาขายส่งเกินขวดละ 600 บาทต้องเสียภาษีเพิ่มตามมูลค่าราคาด้วย ในขณะที่ไวน์ที่ราคาขายส่งต่ำกว่านั้นเสียภาษีแค่ตามปริมาณ ตามกฎหมายใหม่นั้น กรมสรรพสามิตจะปรับขั้นราคาดังกล่าวให้สะท้อนฐานราคาที่เปลี่ยนจากราคาขายส่งช่วงสุดท้ายมาเป็นราคาขายปลีกแนะนำ

ตามหลักภาษีสรรพสามิตนั้น การจัดเก็บนั้นมุ่งหมายให้ประเทศมีการบริโภคสินค้าที่ถูกจัดเก็บนั้นน้อยลง สินค้าดังกล่าวอาจเป็นสินค้าฟุ่มเฟือย สร้างมลภาวะ หรือก่อให้เกิดปัญหาต่อผู้บริโภคเอง การจัดเก็บภาษีประเภทนี้จึงต่างไปจากภาษีศุลกากรที่มีการจัดเก็บกับสินค้านำเข้า และเพื่อไม่ให้มีความซ้ำซ้อน การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตจึงไม่แบ่งแยกว่าสินค้านั้นมีการผลิตขึ้นในประเทศหรือต่างประเทศ กระทรวงการคลังจึงยืนยันมาตลอดว่าการปฏิรูปภาษีสรรพสามิตครั้งนี้ยึดหลักความเป็นธรรมและไม่เลือกปฏิบัติระหว่างผู้ผลิตในประเทศและผู้นำเข้า

แต่หากพิจารณาถึงการแบ่งขั้นอัตราภาษีสุรายาสูบโดยใช้ราคาเป็นเกณฑ์ จะเห็นได้ว่าโครงสร้างภาษีนี้อาจมีผลทางอ้อมต่อความได้เปรียบในการแข่งขัน(Competitive Advantage) ทางด้านภาษีและราคาของสินค้าที่มีผลิตในประเทศซึ่งมักมีราคาต่ำกว่าสินค้านำเข้า หรืออีกนัยหนึ่งคือส่งเสริมสินค้าที่ผลิตในประเทศในทางอ้อม โดยในปัจจุบันผู้ผลิตในประเทศถือครองตลาดทั้งสุรายาสูบของไทยไว้เกือบทั้งหมด

สินค้ากลุ่มสุราและยาสูบนี้ เคยมีกรณีพิพาทหลายกรณีใน (WTO) อันเนื่องมาจากการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตสินค้ากลุ่มดังกล่าวในบางประเทศขัดกับข้อตกลงแกตต์ภายใต้กรอบ WTO ตัวอย่างเช่น ในกรณีพิพาทที่สหรัฐฟ้องเม็กซิโก เกี่ยวกับภาษีเครื่องดื่ม Soft Drinks เมื่อปี 2004 WTO ได้ระบุในคำวินิจฉัยว่า ถึงแม้โดยผิวเผินแล้วมาตรการจะดูเหมือนว่าไม่ได้แบ่งแยกระหว่างสินค้านำเข้าและสินค้าที่ผลิตในประเทศ แต่ในทางปฏิบัติมาตรการนั้นอาจก่อให้เกิดผลการแบ่งแยกในลักษณะดังกล่าวได้ 

ล่าสุดในกรณีข้อพิพาทที่สหภาพยุโรปและสหรัฐฟ้องฟิลิปปินส์เมื่อปี 2010 เกี่ยวกับโครงสร้างอัตราภาษีสุรากลั่น (Distilled Spirits) นั้น WTO วินิจฉัยว่าโครงสร้างอัตราภาษีของฟิลิปปินส์ส่งผลในทางปฏิบัติ (De facto) ให้สุรากลั่นนำเข้าต้องเสียภาษีสูงกว่าสุรากลั่นที่ผลิตในประเทศ จึงเป็นการละเมิดข้อตกลงแกตต์ตามกรอบ WTO จนเป็นที่มาให้ฟิลิปปินส์ต้องปรับโครงสร้างภาษีสุราในที่สุด

WTO ได้เคยให้แนวทางไว้ว่า “ตามบทบัญญัติของ WTO ที่ว่าด้วยเรื่องการที่ประเทศสมาชิกจะต้องมีหลักปฏิบัติกับประเทศสมาชิกอื่นเฉกเช่นเดียวกับประเทศของตน ที่เรียกกันว่า National Treatment นั้น ประเทศภาคีสมาชิกจะต้องไม่มีการสร้างเงื่อนไขแบ่งแยก (discrimination) ที่ไม่เป็นธรรมระหว่างสินค้านำเข้าและสินค้าที่ผลิตในประเทศ” และในหลายกรณีพิพาทที่เกี่ยวกับเรื่องภาษีสรรพสามิตนั้น คณะผู้พิจารณาและองค์คณะอุทธรณ์ของ WTO ต่างก็ย้ำถึงความสำคัญของการวิเคราะห์ “ผลกระทบ” ของการบังคับใช้โครงสร้างภาษีที่อาจเกิดแก่ธุรกิจ

แม้ว่าในการกำหนดโครงสร้างอัตราภาษีสรรพสามิตใหม่ของกระทรวงการคลังอาจมิได้มีเจตนาเพื่อปกป้องอุตสาหกรรมในประเทศ แต่หากโครงสร้างใหม่มีผลในทางปฏิบัติต่อภาคธุรกิจดังเช่นในกรณีข้างต้นของฟิลิปปินส์หรือเม็กซิโกก็อาจถูกตั้งประเด็นเรื่องการละเมิดข้อตกลงทางการค้าของ WTO ได้ ดังนั้น การปฏิรูปภาษีสรรพสามิตอาจต้องคำนึงถึงประเด็นข้างต้นนี้ประกอบการพิจารณาด้วยรวมถึงควรมีการจัดทำการวิเคราะห์เชิงลึกถึงผลกระทบของโครงสร้างภาษีใหม่ต่อภาคธุรกิจและผู้บริโภคก่อนมีการนำไปใช้จริงเพื่อหลีกเลี่ยงกรณีพิพาทที่อาจเกิดขึ้น

 ******

โดย

ดร. นงนุช ตันติสันติวงศ์

Lecturer of Finance, Southampton Business School, University of Southampton