อนาคตเศรษฐกิจไทยภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ 25 ปี (15 ปี) ตอนที่หนึ

อนาคตเศรษฐกิจไทยภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ 25 ปี (15 ปี) ตอนที่หนึ

หลายท่านอาจจะทักว่า เขียนผิดหรือไม่ ยุทธศาสตร์ชาติ 25 ปี (15 ปี) เพราะตอนนี้เขากำลังทำยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีกันอยู่ ขอเรียนท่านผู้อ่านว่า

ไม่ผิดครับ ผมกำลังพูดถึงร่างแผนยุทธศาสตร์ชาติและโครงการปฏิรูปประเทศไทยที่ผมได้เริ่มต้นเอาไว้เมื่อปี พ.ศ. 2548 ในฐานะกรรมการและเลขานุการ คณะกรรมการสำนักงานพัฒนานโยบายสาธารณะ โดยทำหน้าที่เป็นผู้อำนวยการสำนักงานด้วย

ความมุ่งมั่นของ คสช และ ผู้ที่เกี่ยวข้องในการจัดทำแผนระยะยาว 20 ปีเป็นเรื่องที่ดีและเชื่อว่ามีเป้าหมายและความปรารถนาดีต่อชาติ แต่ต้องเปิดกว้างให้มีการถกเถียงแลกเปลี่ยนกัน จนเกิด “ฉันทามติ” ในสังคม ผลในทางปฏิบัติจึงเกิดขึ้นจริง ขณะที่ผมได้วางแผนทำยุทธศาสตร์ระยะยาวของประเทศเมื่อกว่า 10 ปีที่แล้วก็ทำอยู่บนพื้นฐานของการมีส่วนร่วม (Participation) ความโปร่งใส (Transparency) ความรับผิดชอบ (Accountability) ความชอบธรรมทางการเมือง (Political Legitimacy) ความเป็นธรรมของกฎระเบียบ (Fair Regulatiory) ความเป็นนิติรัฐ (Rule of Law) เน้นประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) ทั้งหมดนี้ เรียกว่า หลักธรรมาภิบาลในการกำหนดนโยบายและวางแผนยุทธศาสตร์ของประเทศ ผมภูมิใจเสมอเมื่อมองย้อนกลับไป ที่ได้เริ่มต้นบางอย่างเอาไว้ แม้นมันจะล้มเหลวไม่เป็นท่าและไปไม่ถึงเป้าหมายก็ตาม

เวลานั้นไม่มีใครสนใจแผนและยุทธศาสตร์ระยะยาวเท่าไหร่ ไม่มีจิตใจที่จะมานั่งพูดจาหารือกัน ทุกคนผวักผวนกับปัญหาเฉพาะหน้าจากวิกฤตการณ์ทางการเมืองโดยเฉพาะ ฯพณฯท่านรัฐมนตรีทั้งหลาย ปฐมบทและระยะแรกของทศวรรษแห่งวิกฤตการณ์ความขัดแย้งและความรุนแรงทางการเมืองเพิ่งเริ่มต้นมาได้ระยะหนึ่งแล้ว ในที่สุด มันก็นำเราไปสู่ รัฐประหารสองครั้ง การชุมนุมทางการเมืองครั้งใหญ่หลายครั้ง การสูญเสียนองเลือดของประชาชนฝ่ายต่างๆในหลายเหตุการณ์

 ยุทธศาสตร์ชาติไม่ว่าจะสั้นหรือยาวต่อไปจะต้องตอบโจทย์ปัญหากับดักเชิงโครงสร้างของไทยในอนาคตให้ได้ การเตรียมรับมือกับกับดักปัญหาเชิงโครงสร้างทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม ระบบสถาบันต่างๆและการเมือง รัฐบาล ภาคเอกชน ภาควิชาการ ขณะนี้ยังไม่มีทางออกหรือยุทธศาสตร์ที่ชัดเจนว่า ประเทศไทยจะแก้ไขปัญหากับดักเชิงโครงสร้างอย่างไรในระยะยาว เช่น ปัญหาจากโครงสร้างสังคมผู้สูงอายุ ปัญหาจากเสถียรภาพระบบการเมืองในระยะเปลี่ยนผ่าน ปัญหาการศึกษาและคุณภาพทรัพยาการมนุษย์ที่ทำให้ไม่สามารถสร้างนวัตกรรมและขีดความสามารถในการแข่งขันได้ ซึ่งปัญหาหลายประการจะทยอยปะทุขึ้นในช่วง 5-10 ปีข้างหน้าช่วงหนึ่งและ 10-20 ปีข้างหน้าอีกช่วงหนึ่ง โดยที่ระยะ 5-10 ปีข้างหน้า ในมิติด้านเศรษฐกิจ ไทยจะสูญเสียขีดความสามารถในการแข่งขันในหลายธุรกิจอุตสาหกรรมรวมทั้งภาคเกษตรกรรมเพิ่มขึ้นหากไม่มีการปรับเปลี่ยนปัจจัยที่กำหนดขีดความสามารถในการแข่งขันให้ดีขึ้น โดยเฉพาะการลงทุนภาคเอกชนทางด้านนวัตกรรม การลงทุนทางด้านการศึกษาและวิจัย ขณะที่ไทยมียอดการเกินดุลการค้าสูงมาก สะท้อนการลงทุนภาคเอกชนกระเตื้องขึ้นช้ามาก เอกชนไม่กล้าลงทุน ไม่สั่งนำเข้าสินค้าทุน วัตถุดิบ ไม่สั่งนำเข้าเครื่องจักร

มีความเหลื่อมล้ำและความไม่เป็นธรรมทางเศรษฐกิจในระดับสูงติดอันดับโลก แรงงานระดับล่างและเกษตรกรรายย่อยมีความยากลำบากทางเศรษฐกิจ มีสัดส่วนของหนี้สินต่อรายได้สูงมาก มิติทางด้านการศึกษา เด็กกว่า 40% ไม่ได้อยู่กับพ่อแม่ เด็กไทย 1 ใน 5 ของเด็กก่อนวัยเรียน มีพัฒนาการต่ำกว่าวัย

2/3 ของครอบครัวไทยไม่สามารถมีเงินส่งลูกเรียนในระดับมหาวิทยาลัยได้ มีความไม่เสมอภาคทางการศึกษาระหว่างเมืองใหญ่กับชนบทสูงมาก ทรัพยากรมนุษย์ที่อ่อนแอย่อมไม่สามารถแบกรับภาระที่มากขึ้นของโครงสร้างสังคมผู้สูงอายุในอนาคตได้ดีนัก การปฏิรูปการศึกษาที่ล้มเหลวในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา ทำให้เกิดต้นทุนค่าเสียโอกาสทางเศรษฐกิจและสังคมไม่ต่ำกว่า 1.5 ล้านล้านบาท คิดเป็น 10-11% ของจีดีพี (ตัวเลขจาก Thailand Future Analysis จากผลการศึกษาของ Hanushek and Woessman 2010) กับดักโครงสร้างทางการเมืองในรัฐธรรมนูญใหม่ที่อาจก่อให้เกิดวิกฤตการณ์การเมืองรอบใหม่ได้ในระยะ 1-2 ปีข้างหน้า

ราวเดือนสิงหาคม ปี พ.ศ.2548 ผมและทีมงานจำนวนหนึ่งได้ศึกษาวิจัย ยุทธศาสตร์ชาติและแผนพัฒนานโยบายสาธารณะโดยตั้งเป้าหมายให้ “ประเทศไทย” เป็นประเทศพัฒนาแล้วในอีก 25 ปีข้างหน้า มีการศึกษาเปรียบเทียบประเทศต่างๆที่ประสบความสำเร็จและล้มเหลว ต่อมาได้มีการจัดตั้งโครงการปฏิรูปประเทศขึ้นในเดือนพฤษภาคม ปี พ.ศ.2549 ท่ามกลางวิกฤตการณ์ทางการเมืองในขณะนั้น เวลาเข้าไปทำงานที่ตึกแดงหลังทำเนียบรัฐบาล ต้องฝ่าฝูงชนประท้วงขับไล่รัฐบาลปิดล้อมทำเนียบ เข้าไปปฏิบัติงานด้วยความยากลำบากแต่มีความหวังเสมอว่า “ประเทศไทยต้องดีขึ้น” และ “วิกฤติความขัดแย้งต้องคลี่คลาย” และ เชื่อว่า “กระบวนการปฏิรูปประเทศไทย” โดยเปิดกว้างให้เกิดการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนและคู่ความขัดแย้งจะนำมาซึ่ง “สันติธรรม” และ “ความเจริญก้าวหน้ารุ่งเรือง” ของประเทศ

ร่างยุทธศาสตร์และแผนพัฒนานโยบายสาธารณะที่เราเตรียมการในเวลานั้นมีเนื้อหาบางส่วนสอดคล้องกับ “วิสัยทัศน์ 2570” ที่ได้จัดทำขึ้นโดยสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติในปี พ.ศ.2547 และมีเนื้อหาบางส่วนก็สอดคล้องกับ ยุทธศาสตร์ 20 ปีของรัฐบาล คสช แต่กรอบเวลาเป้าหมายแตกต่างกัน

เวลานั้น เราคาดว่า เหตุการณ์วิกฤตการณ์ทางการเมืองจะมีทางออกภายในปี พ.ศ.2550 (แต่ความจริงจบลงด้วย รัฐประหาร 19 กันยายน พ.ศ. 2549 และตามมาด้วยวิกฤตการณ์ทางการเมืองเป็นระลอกๆพร้อมความไร้เสถียรภาพทางการเมืองกว่าทศวรรษ) ร่างยุทธศาสตร์จึงใช้เวลา 25 ปีเพื่อบรรลุเป้าหมาย คือ ตั้งแต่ ปี พ.ศ. 2551 ถึง ปี พ.ศ. 2575 ถ้าเรานับใหม่โดยเอาร่างแผนยุทธศาสตร์ชาตินี้ที่ผมเริ่มต้นศึกษาเอาไว้มาใช้ และ คงเป้าหมายเวลาเดิม คือ ปี พ.ศ. 2575 (ครบรอบ 100 ปีหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองอภิวัฒน์ประชาธิปไตยโดยคณะราษฎร) ก็จำเป็นต้องมีการปรับเปลี่ยนเนื้อหาสำคัญเพราะบริบททางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี พลวัตนอกประเทศ ไม่เหมือนเดิม

เวลานี้ ได้มีโอกาสเข้าไปร่างแผนการศึกษาชาติ 15 ปีภายใต้รัฐบาลชุดนี้ ผมก็ทำอย่างเต็มที่เพื่อหวังว่า เราจะสร้าง “คนรุ่นใหม่” ดีกว่า เก่งกว่า มีความเป็นพลเมืองสูงกว่าเดิม พรุ่งนี้ (เสาร์ที่ 19 สิงหาคม พ.ศ. 2559) จะไปร่วมแสดงความเห็น การปฏิรูปเศรษฐกิจเพื่อความเป็นธรรมและลดการผูกขาด จัดโดย มหาวิทยาลัยรังสิต ก็คงนำเสนอในสิ่งซึ่งเคยเสนอหลายครั้งแล้ว แต่ยังไม่เห็นว่าจะปฏิบัติได้อย่างไรภายใต้บ้านเมืองที่ยังไม่เป็นประชาธิปไตยในทางเศรษฐกิจและการเมือง แต่ก็ต้องไม่ท้อ พูดไปเรื่อยๆสักวันหนึ่ง เมื่อประชาชนส่วนใหญ่ ผู้มีอำนาจรัฐเห็นด้วย มันก็ต้องเปลี่ยนแปลงให้ดีขึ้นจนได้ “ลดอำนาจผูกขาด เพิ่มการแข่งขัน ผลักดันภราดรภาพและความร่วมมือ” ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจจะเป็นรากฐานที่เข้มแข็งให้ประชาธิปไตยทางการเมืองมีความมั่นคง และ ความเป็นประชาธิปไตยในทางการเมืองเองก็จะเป็นประตูแห่งโอกาสในการนำมาสู่ “ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ”

อนาคตเศรษฐกิจไทยแม้นจะมีความไม่แน่นอนสูงภายใต้พลวัตภายในและพลวัต โลกาภิวัตน์ การมีแผนงานและยุทธศาสตร์เป็นส่วนสำคัญที่จะทำให้ประเทศไทยสามารถเติบโตก้าวหน้าทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืนและมีคุณภาพ สามารถก้าวข้ามพ้นประเทศรายได้ระดับปานกลางได้

ในช่วงปี พ.ศ. 2547-2548 ซึ่งรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งมีความเข้มแข็ง การจัดทำนโยบายสาธารณะและยุทธศาสตร์ระยะยาว บทบาทจะอยู่ที่ฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง จึงต้องมีความจำเป็นในการมีหน่วยงานทางวิชาการในทำเนียบรัฐบาลเพื่อให้ “นโยบายและยุทธศาสตร์ของชาติ” ทั้งหลายคิดอยู่เป็นฐานของหลักวิชา และ อยู่บนฐานของการศึกษาวิจัย การกำหนดนโยบายจะเน้น Agenda Approach เชิงบูรณาการ เน้นการมีส่วนร่วม ขณะที่การกำหนดนโยบายสาธารณะและยุทธศาสตร์ชาติแบบเดิมก่อนหน้าปี พ.ศ. 2544 บทบาทจะอยู่ที่ฝ่ายราชการ นโยบายเน้นแก้ปัญหารายเรื่อง เน้น Functional Approach ขาดการมีส่วนร่วม จะมียกเว้นก็ช่วงสมัยรัฐบาลชาติชาย ที่ปรึกษาบ้านพิษณุโลกมีบทบาทในการกำหนดนโยบายสำคัญบางส่วน เช่น นโยบายเปลี่ยนสนามรบเป็นสนามการค้า เป็นต้น

หลังรัฐธรรมนูญผ่าน รัฐบาลโดยสภาพัฒน์และสภาขับเคลื่อนการปฏิรูป และ สนช จะต้องมีอนุมัติแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีมาเป็นกรอบดำเนินการของรัฐบาลหลังการเลือกตั้ง ผมหวังว่า เราจะไม่กลับไปใช้แนวคิดเดิมๆในการทำยุทธศาสตร์ 20 ปี เพราะสถานการณ์ต่างๆได้เปลี่ยนไปมาก

ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี และ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 12 มีการจัดทำขึ้นในบรรยากาศที่การมีส่วนร่วมของภาคประชาคมสังคมน้อยกว่าสองแผนพัฒนาฯก่อนหน้านี้เนื่องจากประเทศไทยอยู่ภายใต้รัฐบาลที่มาจากการรัฐประหาร ขณะที่รัฐบาลประยุทธ์ให้ความสำคัญกับบทบาทของสภาพัฒน์ฯ มากกว่ารัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งก่อนหน้านี้ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจึงสะท้อนการกลับมามีบทบาทของนักวิชาการในระบบราชการ หรือ เทคโนแครต อีกครั้งหนึ่ง

ตนจึงขอเรียกร้องให้มีการเปิดกว้างและการมีส่วนร่วมมากขึ้น และ ขอเสนอยุทธศาสตร์ชาติ 15 ปีอีกฉบับหนึ่งเพื่อให้เกิดการเปรียบเทียบยุทธศาสตร์ระยะยาว 20 ปี ของ รัฐบาล คสช. และ ยุทธศาสตร์ชาติ 15 ปีที่ผมได้ศึกษาวิจัยเอาไว้ เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติและประชาชน โดยเนื้อหายุทธศาสตร์ชาติ 15 ปีนั้นมีหลายส่วนจะสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีของรัฐบาล คสช ที่จัดเตรียมโดยสภาพัฒน์ฯ โดยมีพื้นฐานที่แตกต่างกันที่สำคัญ คือ การเน้นการให้น้ำหนักที่ต่างกัน การลำดับความสำคัญทางยุทธศาสตร์ต่างกัน และยืนอยู่บนฐานคิดประชาธิปไตยและการมีส่วนร่วมที่ต่างกัน กรอบเวลาที่เร่งให้เร็วขึ้นเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย (15 ปี กับ 20 ปี) เป็นต้น ยุทธศาสตร์ชาติ 15 ปีที่กระผมและทีมงานต้องการนำเสนอสู่สังคมนั้นมี 10 ยุทธศาสตร์ ต่างจาก ร่างกรอบยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีของสภาพัฒน์ฯและสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปที่มีเพียง 6 ยุทธศาสตร์