บริหารจัดการปิโตรเลียม: ระบบไหนก็เหมือนกัน (1)

บริหารจัดการปิโตรเลียม: ระบบไหนก็เหมือนกัน (1)

ปัจจุบันมีการกล่าวถึงระบบบริหารจัดการปิโตรเลียมกันมาก และมีข้อเสนอแนะจากกลุ่มประชาสังคมบางกลุ่มให้นำระบบสัญญา

แบ่งผลผลิต (Production Sharing Contract หรือ PSC) และระบบสัญญาบริการ (Service Contract หรือ SC) มาใช้ด้วยเพราะเห็นว่าน่าจะดีกว่าระบบสัมปทานที่ใช้ในปัจจุบัน แต่บางกลุ่มก็ยังมีความเห็นว่าระบบสัมปทานที่ใช้ปัจจุบันก็ดีอยู่แล้ว ซึ่งเป็นความเห็นที่ต่างกันโดยสิ้นเชิง ผู้เขียนจึงขอพูดถึงเรื่องนี้ว่าในแง่มุมต่างๆ เพื่อผู้อ่านจะได้ใช้ดุลพินิจด้วยตนเองว่าจะเชื่อและสนับสนุนใครดี

ในการบริหารจัดการปิโตรเลียมใหญ่ๆ มี 3 ระบบ คือ ระบบสัมปทาน ระบบสัญญาแบ่งผลผลิต และระบบสัญญาบริการ ตอนที่เริ่มใช้แต่ละระบบมีทั้งข้อดีข้อเสีย ไม่ว่าจะในส่วนของข้อกำหนดและเงื่อนไขของแต่ละระบบเอง (ซึ่งเกี่ยวข้องกับรายได้ที่รัฐจะได้) หรือในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการและใช้ระบบ (ซึ่งเกี่ยวข้องกับเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือพนักงานของบริษัทน้ำมันแห่งชาติ (ถ้ามี) รวมถึงคณะกรรมการต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง) ดังนั้นการเลือกใช้ระบบใดเพื่อบริหารจัดการปิโตรเลียมจึงมักขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายๆ อย่าง นอกจากตัวทรัพยากรปิโตรเลียมเอง

ระบบที่ประเทศต่างๆ ใช้ในปัจจุบันนี้เป็นระบบที่ได้รับการปรับปรุงมามากแล้ว รวมทั้งมีการยืมข้อดีบางอย่างของระบบอื่นๆ มาใช้ เช่นบางประเทศที่ใช้ระบบสัมปทานมีความต้องการที่จะควบคุมให้ใกล้ชิดขึ้น และต้องการให้มีการถ่ายทอดเทคโนโลยีได้อย่างรวดเร็วขึ้น ก็ได้ใช้วิธีเข้าร่วมลงทุน (State Participation) กับบริษัทน้ำมันเพื่อให้มีการตรวจสอบการดำเนินงานของบริษัทน้ำมันได้ใกล้ชิดขึ้นในฐานะผู้ร่วมทุน และสามารถรับการถ่ายทอดเทคโนโลยีได้สะดวกขึ้น ซึ่งก็คล้ายกับระบบสัญญาแบ่งผลผลิตที่บริษัทน้ำมันซึ่งเป็นผู้ดำเนินการต้องขออนุมัติแผนการดำเนินงาน และงบประมาณประจำปีจากหน่วยงานของรัฐที่ดูแล

อีกตัวอย่างคือ การที่ระบบสัญญาแบ่งผลผลิตกำหนดให้มีการเก็บค่าภาคหลวงนั้น ก็เป็นการยืมมาจากระบบสัมปทาน ทั้งนี้เพื่อให้รัฐสามารถได้รับผลประโยชน์จำนวนหนึ่ง เมื่อมีรายได้จากทรัพยากรปิโตรเลียม โดยไม่มีการหักค่าใช้จ่ายใดๆ เป็นการสร้างความมั่นคงด้านผลประโยชน์ให้แก่รัฐซึ่งแตกต่างจากการเก็บภาษีเงินได้ปิโตรเลียมจากกำไรในระบบสัมปทาน หรือการแบ่งผลกำไรของระบบสัญญาแบ่งผลผลิต ซึ่งต้องมีการหักค่าใช้จ่ายก่อน เพราะหากค่าใช้จ่ายสูงจะทำให้ได้ภาษีหรือส่วนแบ่งของรัฐน้อยลง ไม่ได้เป็นสัดส่วนคงที่เทียบกับรายได้เหมือนค่าภาคหลวง ด้วยเหตุนี้ แม้ค่าภาคหลวงจะเป็นการเก็บผลประโยชน์ที่มีลักษณะที่ไม่อำนวยให้เกิดการลงทุน แต่ประเทศส่วนใหญ่ก็ยังเลือกใช้

จากที่มีการยืมข้อดีในระหว่างระบบต่างๆ เหล่านี้ จึงทำให้แต่ระบบไม่มีความแตกต่างกันมากเหมือนตอนที่เริ่มใช้ระบบเหล่านี้ หรือแม้มีความแตกต่างกันในรายละเอียด แต่ผลสุดท้ายก็จะคล้ายๆ กัน ผู้เขียนจะทำการเปรียบเทียบระบบต่างๆ ตามหลักใหญ่ๆ ที่กล่าวถึงกัน คือ 1. ความเป็นเจ้าของ 2. ผลประโยชน์ของรัฐ และ 3. การควบคุมตรวจสอบความเป็นเจ้าของ

ในส่วนความเป็นเจ้าของนั้น ประเทศส่วนใหญ่ใช้ระบบกฎหมายตามอย่างฝรั่งเศส ซึ่งกำหนดว่าทรัพยากรใต้ดินทั้งหมดเป็นของรัฐ ดังนั้นในเบื้องต้นไม่ว่าจะเป็นระบบใด ทรัพยากรปิโตรเลียมก็เป็นของรัฐเหมือนกัน แต่ก็มีการชี้ว่า เมื่อผลิตปิโตรเลียมขึ้นมาแล้ว สำหรับระบบสัมปทาน ปิโตรเลียมที่ผลิตได้จะเป็นของบริษัทน้ำมันผู้ผลิต แต่ในระบบสัญญาแบ่งผลผลิตจะเป็นของรัฐส่วนหนึ่ง เป็นของบริษัทน้ำมันส่วนหนึ่ง ส่วนระบบสัญญาบริการปิโตรเลียมที่ผลิตได้เป็นของรัฐทั้งหมด ในแง่ความเป็นเจ้าของปิโตรเลียมที่ผลิตได้นี้ ในอดีตเมื่อราคาน้ำมันยังหลากหลายไม่ได้มีการซื้อขายกันมากอย่างปัจจุบัน อาจจะมีประโยชน์ในแง่ว่ารัฐจะสามารถนำปิโตรเลียมที่เป็นส่วนของตนไปทำอะไรก็ได้ที่พิจารณาว่าได้ประโยชน์สูงสุด

แต่ในปัจจุบันระบบซื้อขายกว้างขวาง มีราคาตลาดโลกเป็นมาตรฐานให้เปรียบเทียบ กำจัดการฮั้วกัน (หรือแม้มีการฮั้วกันรัฐก็สามารถเข้าแทรกแซงได้)การเป็นเจ้าของปิโตรเลียมที่ผลิตได้จึงแทบไม่มีความสำคัญ เพราะไม่ว่ารัฐจะเป็นเจ้าของหรือไม่เป็นเจ้าของ ปิโตรเลียมที่ผลิตได้ก็จะมีราคาเดียวกันหรือใกล้เคียงกัน รัฐได้ผลประโยชน์สุดท้ายเท่ากันหรือใกล้เคียงกันและรัฐสามารถนำรายได้จากการขายมาบริหารจัดการให้มีประสิทธิภาพได้สะดวกกว่า

เช่น หากรัฐต้องการที่จะให้ประชาชนบางกลุ่มได้ใช้ผลิตภัณฑ์จากน้ำมันดิบหรือก๊าซธรรมชาติ (เช่น น้ำมันเบนซิน น้ำมันดีเซล ก๊าซปิโตรเลียมเหลว) ในราคาที่ถูกกว่าปกติ ก็สามารถใช้รายได้จากการขายปิโตรเลียมนั้นมาสนับสนุน โดยไม่จำเป็นต้องนำน้ำมันดิบหรือก๊าซธรรมชาติที่ผลิตได้มาทำการกลั่นหรือแปรรูปเอง โดยสรุปก็คือความเป็นเจ้าของปิโตรเลียมที่ผลิตได้ไม่ได้ให้ประโยชน์ต่อรัฐเหมือนในอดีตอีกต่อไป

มีผู้ชี้ว่าในระบบสัญญาแบ่งผลผลิตและระบบสัญญาบริการ รัฐเป็นเจ้าของทรัพย์สินอุปกรณ์ทุกอย่างที่ใช้ในการผลิตปิโตรเลียมตลอดเวลาการผลิต ทำให้รัฐจะเข้าไปทำอะไรก็ได้เกี่ยวกับทรัพย์สินและอุปกรณ์เหล่านั้น แต่ในระบบสัมปทาน บริษัทน้ำมันเป็นเจ้าของทรัพย์สินอุปกรณ์เหล่านี้ และจะตกเป็นของรัฐก็ต่อเมื่อหมดอายุสัมปทาน ทำให้ดูเหมือนว่ารัฐไม่สามารถเข้าไปทำอะไรหรือใช้ทรัพย์สินอุปกรณ์เหล่านั้นได้ เช่นนี้น่าจะเป็นการเข้าใจผิด

เพราะว่าในระบบสัญญาแบ่งผลผลิตและสัญญาบริการ แม้ว่ารัฐจะได้ชื่อว่าเป็นเจ้าของทรัพย์สินและอุปกรณ์เหล่านั้น (ซึ่งลงทุนก่อสร้างและติดตั้งโดยบริษัทน้ำมันและเรียกเงินลงทุนคืนจากรัฐในภายหลัง) รัฐก็ไม่สามารถเข้าไปทำอะไรได้ตามอำเภอใจ เพราะตามสัญญา รัฐจะต้องให้บริษัทน้ำมันใช้ทรัพย์สินอุปกรณ์เหล่านั้นเพื่อการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม จะเข้าแทรกแซงได้ต่อเมื่อบริษัทน้ำมันไม่ปฏิบัติตามกฎหมายและสัญญา หรือกล่าวได้อีกอย่างหนึ่งคือไม่ดำเนินตามวิธีการปฏิบัติงานปิโตรเลียมที่ดี นั่นคือบริษัทน้ำมันมีสิทธิเต็มที่ที่จะใช้ทรัพย์สินและอุปกรณ์เหล่านั้น

ส่วนระบบสัมปทานนั้น แม้รัฐไม่ได้เป็นเจ้าของ แต่ด้วยกฎหมายและข้อกำหนดในสัมปทานรัฐก็เข้าไปควบคุมได้ใกล้ชิด และสั่งการให้บริษัทน้ำมันประพฤติปฏิบัติให้ถูกต้องตามหลักเทคนิคและวิธีการปฏิบัติงานปิโตรเลียมที่ดีได้เช่นกัน ดังนั้นไม่ว่าจะเป็นระบบใด รัฐต้องมีเจ้าหน้าที่ที่มีประสบการณ์บอกได้ว่าแบบไหนจึงจะถือว่าบริษัทน้ำมันประพฤติปฏิบัติไม่ดี และสามารถแนะนำให้ปรับปรุงให้ดีได้ ประเด็นจึงอยู่ที่ รัฐมีเจ้าหน้าที่ที่มีประสบการณ์อย่างที่กล่าวถึงหรือไม่ ไม่ใช่รัฐเป็นเจ้าของทรัพย์สินและอุปกรณ์หรือไม่

โดยสรุปก็คือ ความเป็นเจ้าของไม่น่าจะเป็นประเด็นสำคัญ แต่ประเด็นสำคัญคือ รัฐจะทำอย่างไรให้บริษัทน้ำมันดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพและตามแนวทางปฏิบัติที่ดีเพื่อให้สามารถผลิตปิโตรเลียมได้มากที่สุด

------------------------

ดร.โยธิน ทองเป็นใหญ่

นักวิชาการอิสระ