อุปสรรคของการปฏิรูปที่แท้จริง (5): มายาคติเกี่ยวกับการมีส่วน

อุปสรรคของการปฏิรูปที่แท้จริง (5): มายาคติเกี่ยวกับการมีส่วน

ตอนที่แล้วผู้เขียนเสนอว่า ความเชื่อที่ว่าประเทศพัฒนาสามารถขึ้นชั้น “ประเทศพัฒนาแล้ว” ได้อย่างยั่งยืน

เพียงด้วยการปกครองของผู้นำ (กับเทคโนแครต) ที่ “หวังดี” และ “รู้ดี” ไม่กี่คนนั้น ได้ถูกหักล้างจากนักเศรษฐศาสตร์จำนวนมากขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะนักเศรษฐศาสตร์ระดับโลกสองท่าน คือ ดารอน อาเซโมกลู (Daron Acemoglu) กับ เจมส์ โรบินสัน (James Robinson) ผู้เขียนหนังสือสำคัญเรื่อง “Why Nations Fail” (เหตุผลที่ชาติล้มเหลว)

จากการศึกษาแบบแผนการพัฒนาตลอดระยะเวลาหลายสิบปีที่ผ่านมาของประเทศทั่วโลก อาเซโมกลูกับโรบินสันสรุปว่า ประเทศพัฒนาแล้วไม่ได้รวยเพราะ “ได้คนดี” แต่เป็นเพราะสามารถสร้าง “สถาบันทางเศรษฐกิจซึ่งโอบอุ้มคนทั้งสังคม” (inclusive) มากขึ้นเรื่อยๆ ขึ้นมาแทนที่สถาบันซึ่ง “ตักตวงทรัพยากร” (extractive) ออกไปให้กับคนกลุ่มเดียว

ผู้เขียนทั้งสองนิยาม “สถาบันทางเศรษฐกิจซึ่งโอบอุ้มคนทั้งสังคมว่า หมายถึง ส่วนผสมของ กลไกรัฐและ กลไกตลาด” ที่สร้างแรงจูงใจให้คนอยากลงทุนและคิดค้นนวัตกรรมใหม่ๆ จัดการศึกษาและโครงสร้างพื้นฐานในทางที่เอื้อต่อการลงทุนและการเติบโต และรัฐถูกควบคุมโดยพลเมือง

ถ้านำกรอบคิดของอาเซโมกลูกับโรบินสันมาเป็น “แว่น” มองประเทศไทยวันนี้ รัฐบาลภายใต้ คสช. ก็ดูจะยังไม่ได้กำลังสร้างสถาบันทางเศรษฐกิจที่ “โอบอุ้มคนทั้งสังคม” มากขึ้นแต่อย่างใด

ในทางตรงกันข้าม ร่างกฎหมายจำนวนไม่น้อยซึ่งจะมีผลกระทบต่อประชาชนอย่างกว้างขวางถ้าบังคับใช้ อาทิ ร่าง พ.ร.บ.คอมพิวเตอร์, ร่าง พ.ร.บ. กสทช., ร่าง พ.ร.บ.การพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม, ร่าง พ.ร.บ.ส่งเสริมการอนุรักษ์สัตว์ป่า และร่าง พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ นอกจากจะไม่เปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการร่างกฎหมายอย่างเพียงพอแล้ว ยังมีเนื้อหาที่ขัดต่อหลักการพื้นฐาน และมีแนวโน้มว่าจะให้ไปอยู่ในมือของรัฐหรือเอกชนบางกลุ่มมากขึ้น

กล่าวเฉพาะร่างกฎหมายที่ผู้เขียนยกมา ร่าง พ.ร.บ. คอมพิวเตอร์ จะให้คณะกรรมการกลั่นกรองของรัฐมีอำนาจปิดกั้นเนื้อหาออนไลน์ที่เห็นว่า “ขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดี” ทั้งที่ไม่ผิดกฎหมาย และให้รัฐมนตรีมีอำนาจสั่งให้ผู้ให้บริการปิดกั้นหรือลบข้อมูลที่ถูกเข้ารหัสได้

ร่างกฎหมายฉบับนี้จึงเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทัล ซึ่ง “ความไว้วางใจ” เป็นหัวใจที่ขาดไม่ได้ ใครจะอยากใช้บริการถ้าหากข้อมูลลับของบุคคลหรือองค์กร รวมถึงธุรกรรมทางการเงินซึ่งถูกเข้ารหัสไว้ จะถูกรัฐขอดูหรือปิดกั้นเมื่อไรก็ได้?

ร่าง พ.ร.บ. กสทช. (คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ) จะเปลี่ยนแปลงโครงสร้างคณะกรรมการ กสทช. ในทางที่ปิดกั้นและหลากหลายน้อยลงมาก อย่างเช่นระบุว่า ผู้มีคุณสมบัติต้องมีอายุไม่ต่ำกว่า 45 ปี ทั้งที่เทคโนโลยีสื่อและโทรคมนาคมวิ่งเร็ว คนเก่งมักเป็นคนรุ่นใหม่ แถมยังปลดล็อคการกำหนดสาขาความเชี่ยวชาญ เช่น แทนที่จะกำหนดว่ากรรมการอย่างน้อยหนึ่งคนต้องมีความเชี่ยวชาญด้านสิทธิผู้บริโภค อย่างในกฎหมายปัจจุบัน กลับกำหนดให้นำทุกคนมาให้คะแนนเรียงกันแล้วเลือก 7 คนที่ได้คะแนนสูงสุด

เมื่อดูร่าง พ.ร.บ. กสทช. ประกอบกับร่าง พ.ร.บ. การพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม ฉบับล่าสุดแล้ว ผู้เขียนก็เห็นว่า มีแนวโน้มค่อนข้างสูงที่คลื่นความถี่จะคืนกลับไปอยู่ในมือของรัฐและกองทัพ โดย กสทช. ถูกลดบทบาทลงเหลือเพียงหน่วยงานที่ “สนองนโยบาย” ของคณะกรรมการดิจิทัลเท่านั้น

เท่ากับว่าการ “ปฏิรูปสื่อ” ซึ่งเผชิญวิบากต่างๆ นานาในรอบ 15 ปีที่ผ่านมา อาจต้องย้อนศร 180 องศา และการนำคลื่นความถี่ในมือของกองทัพกับรัฐออกมากระจาย ซึ่งเป็นเหตุผลในการดำรงอยู่อันดับต้นๆ ของ กสทช. ก็จะล้มเหลวอย่างสิ้นเชิง

ด้านทรัพยากรธรรมชาติ ร่าง พ.ร.บ. ส่งเสริมการอนุรักษ์สัตว์ป่า โดยรวมเป็นการเปิดช่องให้ค้าสัตว์ป่าผ่านการทำธุรกิจสวนสัตว์สาธารณะ ตัดกลไกที่รัดกุมในการป้องกันและควบคุมการ “ฟอก” สัตว์ป่าที่ถูกจับอย่างผิดกฎหมายต่างประเทศเข้ามาในไทย แล้วขายต่อไปยังต่างประเทศ นอกจากนี้ยังไม่มีการอนุรักษ์หรือฟื้นฟูทรัพยากรสัตว์ป่าในถิ่นที่อยู่อาศัย

ส่วน ร่าง พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ นอกจากจะเพิ่มอำนาจให้กับอธิบดีกรมอุทยานฯ แล้ว ยังเปิดช่องให้เอกชนเข้ามาประกอบธุรกิจในอุทยานแห่งชาติได้ถึง 30 ปี โดยไม่มีความชัดเจนว่าถ้าเกิดความเสียหายใครจะเป็นฝ่ายต้องรับผิดชอบ เนื้อหากฎหมายเน้นการเปิดโอกาสให้เอกชนเข้าไปใช้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากพื้นที่อุทยาน มากกว่าเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมและวางกลไกตรวจสอบถ่วงดุลที่ดี

ตัวอย่างข้างต้นสะท้อนว่า ร่างกฎหมายเกี่ยวกับ “ทรัพยากร” ไม่ว่าจะเป็นคลื่นความถี่ สิ่งแวดล้อม หรือพื้นที่แสดงออกออนไลน์ ในภาวะที่สภา “ไร้ฝ่ายค้าน” นั้น จะเป็นทิศทางที่อาจเปิดโอกาส “ตักตวง” สำหรับคนกลุ่มน้อย และให้รัฐ “รวบอำนาจ” มากขึ้น

นอกจากทิศทางของกฎหมายจะเดินตรงข้ามกับการสร้าง “สถาบันทางเศรษฐกิจซึ่งโอบอุ้มคนทั้งสังคม” แล้ว นโยบายและการดำเนินการที่เกี่ยวกับทรัพยากรโดยรวมก็กำลังกีดกัน และหลายกรณีก็ถึงขั้น “คุกคาม” ประชาชน

ปฏิเสธไม่ได้ว่าแผนพัฒนาท่าเรือน้ำลึก โรงไฟฟ้าถ่านหิน เขตเศรษฐกิจพิเศษ ล้วนแต่มีวัตถุประสงค์ส่งเสริมการลงทุน ซึ่งในตัวมันเองอาจไม่ใช่เรื่องเลวร้ายก็ได้ แต่ปมปัญหาอยู่ใน “วิธีการ” ที่ใช้ ซึ่งถูกมองว่าเป็นการปิดปากประชาชนที่เห็นต่าง แทนที่จะรับฟังความเห็นและข้อกังวลของชุมชน เพื่อนำมาประกอบการพิจารณา แสวงหา “ทางเลือก” ที่ดีที่สุดในการดำเนินนโยบาย

แกนนำชาวบ้านที่เห็นต่างจำนวนมากถูกเรียกตัวไป “ปรับทัศนคติ” ตั้งแต่ชาวบ้าน จ.ร้อยเอ็ด ที่ออกมาเคลื่อนไหวเรื่องที่ดิน กลุ่มสหพันธ์เกษตรกรภาคใต้ จ.สุราษฎร์ธานี กลุ่มคนแม่สอดรักษ์ถิ่น ที่เคลื่อนไหวคัดค้านเขตเศรษฐกิจพิเศษ แกนนำคัดค้านเหมือง จ.เพชรบูรณ์ นอกจากนี้ยังมีการจัดกำลังเจ้าหน้าที่เข้าไปดูแลในหลายพื้นที่พิพาท ที่สร้างความหวาดหวั่นแก่ชาวบ้าน

ยังไม่นับการใช้อำนาจตามมาตรา 44 อำนวยความสะดวก ไม่ให้ความสำคัญในหลักการมีส่วนร่วมของประชาชน อย่างการยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายผังเมืองและการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมสำหรับกิจการบางประเภท จนก่อให้เกิดความคลางแคลงใจต่อผู้มีอำนาจ

อย่างไรก็ดี ถ้าใครพินิจพิจารณาการยืนหยัดคัดค้านของประชาชนในหลายพื้นที่ดีๆ ก็จะพบว่า นี่ไม่ใช่การ “เสี้ยม” ของเอ็นจีโอ เท่ากับเป็นการส่งเสียงอย่างชัดเจนว่า วันนี้หมดยุคของการมีส่วนร่วมแบบปลอมๆ

รัฐหรือเอกชนรายใดที่ยังไม่เข้าใจว่า โลกได้ก้าวสู่ยุคที่การดำเนินโครงการต้องได้รับ การยอมรับจากชุมชนหรือที่ภาษาธุรกิจสมัยใหม่เรียกว่า “License to Operate” มัวแต่ยึดติดกับมายาคติที่ว่า การมีส่วนร่วมปลอมๆ ก็พอ - ก็น่าจะเผชิญกับ อารยะขัดขืนไปอีกเนิ่นนาน.