ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วน มีธรรมาภิบาลมากกว่าแบบเสียงส่วนใหญ่

ไม่ว่าจะเป็นธรรมาภิบาลภาครัฐ หรือบรรษัทภิบาลในภาคเอกชนก็ตาม แต่เรื่องของธรรมาภิบาลแท้จริงแล้วสามารถแทรกตัวอยู่ในเรื่องอื่นๆ ได้อีกมากมายหลายเรื่อง แม้กระทั่งเรื่องของระบบเลือกตั้ง ซึ่งธรรมาภิบาลของระบบเลือกตั้งก็ยังมีความหลากหลายในแนวความคิดที่ว่าอย่างไรจึงจะถือว่ามีธรรมาภิบาลที่ดี (Good Governance) บทความนี้ต้องการให้ผู้อ่านได้เปรียบเทียบในเชิงวิชาการระหว่างระบบเลือกตั้งสองระบบหลัก คือระบบเสียงส่วนใหญ่กับระบบสัดส่วนว่าระบบใดน่าจะทำให้เกิดธรรมาภิบาลที่ดีกับสังคม 

ต้องยอมรับความจริงที่ว่าไม่มีระบบเลือกตั้งใดที่สมบูรณ์แบบ ระบบเลือกตั้งที่ดีที่สุดก็คือ ระบบเลือกตั้งที่เลวน้อยที่สุดนั่นเอง เฉกเช่นรัฐธรรมนูญของประเทศต่างๆ คงไม่มีใครสามารถพูดได้ว่ารัฐธรรมนูญของประเทศหนึ่งประเทศใดเป็นรัฐธรรมนูญที่สมบูรณ์แบบ ไม่มีจุดอ่อนใดๆเลย เพราะรัฐธรรมนูญเช่นว่านั้นอาจเป็นรัฐธรรมนูญในยุคพระศรีอาริย์มากกว่าโลกในยุคปัจจุบัน ทุกคนจึงมีความเห็นพ้องกันว่า รัฐธรรมนูญที่ดีที่สุดก็คือรัฐธรรมนูญที่เลวน้อยที่สุดนั่นเอง

ระบบเลือกตั้งทุกระบบไม่เป็นกลางร้อยเปอร์เซ็นต์แน่นอน เป็นเรื่องของการกำหนดวิธีการเลือกตั้งเพื่อให้คนกลุ่มหนึ่งจากสังคมได้รับเลือกเข้าไปนั่งในสภา แต่สำหรับคนกลุ่มอื่น กลับจะถูกผลักดันให้ไปอยู่นอกสภา ระบบเลือกตั้งที่เป็นที่นิยมใช้ในประเทศต่างๆที่มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยโดยส่วนใหญ่แล้วจะใช้ระบบเลือกตั้งหนึ่งในสองระบบสำคัญ คือระบบเสียงส่วนใหญ่หรือเสียงข้างมาก (Plurality หรือ Majority System) และระบบสัดส่วน (Proportional Electoral System หรือ Proportional Representation (PR)) โดยต่างฝ่ายต่างก็อ้างความเหมาะสมด้วยเหตุผลที่ต่างกัน ทั้งๆที่ทั้งสองระบบต่างก็มีทั้งจุดอ่อนและจุดแข็งอยู่ในตัวเช่นเดียวกัน

กลุ่มที่นิยมระบบเลือกตั้งแบบใช้เสียงส่วนใหญ่ มักจะอ้างว่าการได้มาซึ่งผู้แทนในระบบนี้จะทำให้ได้รัฐบาลที่มีเสถียรภาพ (Stability) มีประสิทธิภาพ (Effectiveness) และตอบสนองต่อประชน (Accountability) ได้รวดเร็ว ส่วนกลุ่มที่นิยมระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วน ก็จะอ้างถึงความยุติธรรมและความเป็นธรรมที่พรรคเล็กพรรคน้อยสามารถมีผู้แทนเข้ามาทำหน้าที่ในสภาได้ ทำให้เกิดความหลากหลายของผู้แทนจากสังคมในทุกภาคส่วนมากขึ้น เสียงของผู้ออกเสียงเลือกตั้งทุกคนจะมีความหมายอย่างแท้จริง คำโต้แย้งของกลุ่มที่นิยมการเลือกตั้งแบบสัดส่วนที่อ้างว่าดีกว่าแบบเสียงส่วนใหญ่ก็คือ การตัดสินใจที่รวดเร็วไม่จำเป็นต้องเป็นการตัดสินใจที่ฉลาดเสมอไป (Fast decisions are not necessarily wise decisions).

สิ่งที่น่าสนใจก็คือ ระหว่างทั้งสองระบบนี้ ระบบใดจะทำให้เกิดธรรมาภิบาลที่ดีกว่ากัน ?

ฝ่ายที่สนับสนุนระบบเสียงส่วนใหญ่ อ้างเสมอว่า โดยหลักการและโดยทฤษฎีแล้ว ระบบนี้จะทำให้ได้รัฐบาลที่มีประสิทธิผล ทำให้เกิดรัฐบาลเสียงส่วนใหญ่บริหารประเทศ ไม่ทำให้เกิดรัฐบาลผสม (Coalition Government) มากเกินไป (แม้ว่าจะเป็นข้อยกเว้นในบางประเทศ อาทิ ประเทศไทย ก็เป็นหนึ่งในข้อยกเว้นนี้) และไม่เสียเวลาเจรจาตั้งรัฐบาลผสมหลังการเลือกตั้ง และถ้าหากเป็นระบบที่แข็งแรง จะนำไปสู่การเมืองแบบสองพรรคใหญ่ (Two-party System) ดังเช่นที่สหรัฐอเมริกา หรืออังกฤษ ซึ่งถือเป็นแม่แบบ และเป็นตัวอย่างสำคัญของกลุ่มผู้สนับสนุนแนวความคิดนี้ นอกจากนี้ ยังมีความเชื่อว่าระบบเสียงส่วนใหญ่จะทำให้อำนาจทางการเมืองอยู่ในมือของกลุ่มแกนนำที่รวมกันอย่างเหนียวแน่น มีภาวะผู้นำในการตัดสินใจ สามารถนำนโยบายมาสู่การปฏิบัติ และผ่านร่างกฎหมายได้อย่างรวดเร็ว ทำให้ดำเนินการได้ตามนโยบายที่ให้ไว้กับประชาชนภายในเทอมของการบริหารบ้านเมือง ตราบใดที่สมาชิกของพรรคมีเสียงส่วนใหญ่ในสภา

อย่างไรก็ตาม เหตุผลและความเชื่อของกลุ่มที่สนับสนุนระบบเสียงส่วนใหญ่กลับถูกคัดค้านจากกลุ่มที่สนับสนุนระบบสัดส่วนในเกือบทุกประเด็น ทั้งในแง่การกล่าวอ้างและการกระทำ ดังที่กล่าวมาข้างต้นว่า การตัดสินใจอย่างรวดเร็วอาจมิใช่การตัดสินใจอย่างชาญฉลาดก็ได้ ยิ่งไปกว่านั้น นโยบายของพรรคที่ได้รับเลือกตั้งจากเสียงส่วนใหญ่ก็อาจจะถูกปฏิเสธจากฝ่ายบริหารได้ และการเปลี่ยนแปลงในนโยบายที่ทำได้บ่อยๆและเฉียบพลันทันที ก็อาจมิใช่สิ่งที่ดี

กลุ่มที่สนับสนุนระบบเลือกตั้งแบบเสียงส่วนใหญ่ มักอ้างถึงความสัมพันธ์ระหว่างผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งกับผู้แทนในสภาว่า ทำให้ผู้ออกเสียงเลือกตั้งรู้ว่าใครคือผู้แทนของตนในสภา ซึ่งถือว่าเป็นผู้แทนที่แท้จริง และเมื่อผู้แทนเหล่านั้นทำงานเป็นที่พอใจหรือไม่พอใจ ประชาชนที่เลือกเขาเข้ามาก็สามารถเลือกเข้ามาใหม่ หรือไม่เลือก ในการเลือกตั้งครั้งต่อไปได้ ซึ่งแตกต่างกับระบบสัดส่วน ซึ่งมาจากเครือข่ายกลุ่มต่างๆของสังคมที่การดำรงอยู่ของความเป็นผู้แทนจะขึ้นอยู่กับการเจรจาต่อรองและแสวงหาการประนีประนอมมากเกินไป และยิ่งถ้าเป็นแบบสัดส่วนของคะแนนเสียงทั้งประเทศอย่างเดียวแล้ว ความเป็นผู้แทนจะไม่ยึดโยงกับประชาชนในพื้นที่ ซึ่งทำให้คุณภาพของระบบประชาธิปไตยต้องอ่อนด้อยลงไป

กลุ่มที่สนับสนุนระบบสัดส่วนโต้แย้งว่าจะต้องมองให้ไกลออกไปว่า ถ้าพิจารณาในแง่ ธรรมาภิบาลแล้ว ระบบเสียงส่วนใหญ่มีโอกาสสูงที่จะเกิดคอรัปชั่นเพราะสามารถควบคุมทุกอย่างได้ทั้งในฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติ แต่ในระบบสัดส่วนนั้น ความที่ต้องประนีประนอมทำให้มีการตรวจสอบกันมากกว่า และทำให้โอกาสที่จะเกิดการคอรัปชั่นมีน้อยกว่า

จุดแข็งของการเลือกตั้งแบบสัดส่วนก็คือการได้มาซึ่งผู้แทนที่หลากหลายตามความเป็นจริงในสังคม ทำให้เกิดความเป็นธรรมในสภามากขึ้น โดยเฉพาะความเป็นธรรมของกลุ่มชนที่มีเชื้อสาย ภาษา วัฒนธรรม ความเชื่อ แม้กระทั่งเพศ ที่แตกต่างกัน ในการศึกษาของนักวิชาการบางท่านพบว่าประเทศที่มีการเลือกตั้งแบบเสียงส่วนใหญ่นั้น ชนกลุ่มน้อยและผู้หญิงไม่ค่อยมีผู้แทนของตนในสภา เมื่อเปรียบเทียบกับแบบสัดส่วนแล้ว แบบสัดส่วนจะทำให้เกิดความเป็นธรรมในสังคมมากกว่า

ประเด็นสำคัญอีกประการหนึ่งของผู้สนับสนุนการเลือกตั้งแบบสัดส่วนก็คือ การเลือกตั้งในระบบนี้ทำให้เกิดการมีส่วนร่วมในทางการเมืองมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงระยะเวลาที่มีการเลือกตั้ง จำนวนคะแนนเสียงที่สูญเปล่า (Wasted Votes) จะมีน้อยกว่า เมื่อเปรียบเทียบกับระบบเสียงส่วนใหญ่ ระบบสัดส่วนทำให้มีพรรคการเมืองมากขึ้น ทำให้ประชาชนมีทางเลือกมากขึ้น ผลลัพธ์ก็คือ ประชาชนไม่ว่าจะเป็นชนกลุ่มใหญ่หรือกลุ่มน้อยในประเทศจะมีความรู้สึกคาดหวังได้ว่าจะมีผู้แทนของกลุ่มตนเข้าไปทำหน้าที่ผู้แทนในสภาได้จริง

ความหลากหลายของระบบเลือกตั้งที่หลายประเทศนำมาใช้ในปัจจุบันมีการผสมผสานกันมากขึ้น อาจกล่าวได้ว่าระบบเลือกตั้งของประเทศหนึ่งจะไม่เหมือนกับของอีกประเทศหนึ่งอย่างสิ้นเชิง แม้ว่าจะใช้ระบบเดียวกันก็ตาม ทั้งนี้เพราะแต่ละประเทศมีกลไกกฎหมายในการให้ประชาชนใช้สิทธิออกเสียง และเปลี่ยนคะแนนเสียงเป็นที่นั่งในสภาที่แตกต่างกัน ระบบเสียงส่วนใหญ่ หรือระบบหนึ่งคนต่อหนึ่งเขต เป็นระบบที่ผู้ชนะกินรวบ (The Winner-Take-All Methods) ผู้สมัครที่ได้รับคะแนนเสียงมากที่สุดเป็นผู้ชนะ เสียงที่ไม่ได้เลือกถูกละเลยลบหายไปและจะไม่มีผู้แทนในสภา พรรคที่ชนะจะกลายเป็นพรรคที่มีคะแนนเสียงในสภาอย่างมาก ทั้งๆที่ในความเป็นจริงแล้วอาจไม่ได้คะแนนเสียงจากประชาชน (Popular Votes) เป็นสัดส่วนที่สูงขนาดนั้น ซึ่งตรงกันข้ามกับแบบสัดส่วนที่จะมีผู้แทนทั้งจากเสียงส่วนใหญ่และเสียงส่วนน้อยในสภาอย่างเป็นสัดเป็นส่วนและอย่างเป็นธรรม ซึ่ง Douglass Rae (1967) ได้กล่าวไว้ว่า ถ้าจะให้เป็นธรรมอย่างแท้จริงแล้วระบบเลือกตั้งต้องพิจารณาในสามองค์ประกอบหลักคือ ขนาดของเขตเลือกตั้ง หรือขนาดของจำนวนผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้ง (District Magnitude) วิธีการออกเสียง ซึ่งกำหนดวิธีการลงคะแนนของผู้ออกเสียงลงคะแนน (Ballot Structure) และสูตรของการเลือกตั้ง ซึ่งจะแปรคะแนนเสียงเป็นจำนวนที่นั่งในสภาของแต่ละพรรคการเมือง (Electoral Formula)

ความหลากหลายของระบบเลือกตั้งยังสามารถแบ่งได้เป็นสามกลุ่มใหญ่คือ

กลุ่มแรก คือกลุ่มที่ใช้ระบบเสียงส่วนใหญ่ (Majority System) ซึ่งเป็นระบบเลือกตั้งที่สร้างความมั่นใจว่าผู้ชนะคือผู้ที่ได้คะแนนเสียงสูงสุดอย่างแท้จริงเท่านั้น (Absolute Majority) ซึ่งรวมถึงกลุ่มระบบทางเลือก (Alternative Vote System) ที่ใช้ในออสเตรเลีย และระบบเลือกสองรอบ (Two-round System) ที่ใช้ในประเทศฝรั่งเศส

กลุ่มที่สองคือ กลุ่มที่สนับสนุนระบบพหุนิยม (Plurality System) ซึ่งผู้ชนะคือผู้ได้รับคะแนนมากกว่าคนอื่น แต่ไม่จำเป็นต้องเป็นคะแนนสูงสุด อาทิระบบผู้ได้คะแนนถึงเกณฑ์คนแรกได้รับการเลือกตั้ง (First Past the Post) ซึ่งเป็นระบบพหุนิยมที่ใช้กับเขตเลือกตั้งที่มีผู้ชนะได้เพียงคนเดียวที่ใช้อยู่ในสหรัฐอเมริกา และระบบกลุ่มเสียง (Block Vote) ซึ่งเป็นระบบเลือกตั้งที่ใช้กับการเลือกตั้งแบบหนึ่งเขตมีผู้ได้รับเลือกตั้งได้หลายคน เช่นที่เคยใช้ในประเทศไทยบางครั้ง หรือที่ประเทศฟิจิ ก็ถือว่าอยู่ในระบบพหุนิยมนี้

กลุ่มที่สามก็คือระบบสัดส่วนซึ่งตั้งอยู่บนพื้นฐานที่ว่าจะต้องลดความไม่เท่าเทียมกันระหว่างสัดส่วนพรรคการเมืองที่ได้คะแนนจากทั้งประเทศเมื่อกำหนดสัดส่วนที่นั่งในสภา ซึ่งที่ใช้มากคือระบบบัญชีรายชื่อ (List PR System) ที่ใช้ในเนเธอร์แลนด์ และระบบโอนคะแนนได้ครั้งเดียว (Single Transferable Vote) ที่ใช้ในไอร์แลนด์

อย่างไรก็ตาม ยังมีอีกหลายประเทศที่ใช้ผสมกันในการเลือกตั้ง จึงกลายเป็นกลุ่มที่สี่คือระบบผสม (Mixed System) ซึ่งทำให้เกิดความสับสนมากขึ้นเมื่อต้องการแยกแยะว่ากลุ่มนี้ควรจะจัดเข้าเป็นส่วนหนึ่งของสามกลุ่มข้างต้นได้อย่างไร ซึ่งยังไม่เป็นที่ตกลงระหว่างนักวิชาการทั้งหลาย แม้กระทั่งในขณะนี้ ระบบผสมที่ใช้ในประเทศเยอรมัน ก็เป็นตัวอย่างของกลุ่มที่สี่ที่ใช้กลไกของระบบเป็นตัวแยกแยะตามเกณฑ์ โดยบางประเทศใช้สองสูตรที่เป็นอิสระต่อกันเช่นที่รัสเซีย หรือบางประเทศที่ใช้แบบสองสูตรที่ขึ้นต่อกันเช่นในเยอรมัน ที่สูตรที่สองขึ้นอยู่กับผลของสูตรแรก กล่าวคือสูตรแรกใช้ในการเลือกตั้งก่อน แล้วมาใช้สูตรที่สองเมื่อได้รับผลจากการเลือกตั้งจากสูตรแรกแล้วในการกำหนดจำนวนที่นั่งในสภา เพื่อแก้ไขความบิดเบือนที่เกิดจากจากการเลือกตั้งแบบพหุนิยมหรือระบบเสียงส่วนใหญ่ แต่ก็ยังยึดถือกฎเกณฑ์สุดท้ายคือระบบสัดส่วนเป็นหลัก แม้จะเรียกชื่อที่ต่างออกไปบ้าง เช่นแบบสมาชิกผสมของระบบสัดส่วน (Mixed Member Proportional System) เป็นต้น

ในการศึกษาของ Doorenspleet (2007) เพื่อหาค่าธรรมาภิบาลของระบบเลือกตั้ง โดยมุ่งเน้นวัดผลที่เรื่องของประสิทธิผล (Effectiveness) การดำเนินการตามนโยบาย (Accountability) และการทุจริตคอรัปชั่น (Corruption) ซึ่งประกอบด้วยตัวชี้วัดจำนวนมาก อาทิเรื่องสิทธิมนุษยชนและสิทธิในทางการเมือง (Civil and Political Rights) ระดับการมีส่วนร่วมของพลเมืองในการเลือกฝ่ายบริหาร การรับรู้เกี่ยวกับการทุจริตคอรัปชั่น การแสดงออกและการมีส่วนร่วม ระดับของการมีส่วนร่วมในการเลือกตั้งที่วัดจากจำนวนผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้ง ก็ถือเป็นตัวชี้วัดเรื่องธรรมาภิบาลที่สำคัญ ซึ่งนอกจากจะเป็นการแสดงถึงความสนใจโดยตรงแล้ว โดยทางอ้อมยังแสดงถึงความเท่าเทียมกันในทางการเมืองอีกด้วย ดังเช่นที่กล่าวว่าถ้ามีการออกมาใช้สิทธิสูง ก็หมายถึงว่ามีความเท่าเทียมกันในการมีส่วนร่วม และแสดงว่ามีความเท่าเทียมกันในทางการเมืองสูงเช่นเดียวกัน แต่ถ้าออกมาใช้สิทธิน้อย แสดงว่าเป็นไปในทิศทางตรงกันข้าม คือมีความเท่าเทียมกันน้อย และความเท่าเทียมกันในทางการเมืองก็น้อยด้วย ซึ่งจำนวนผู้ใช้สิทธิมากหรือน้อยจะพิจารณาจากจำนวนผู้ใช้สิทธิคิดเป็นร้อยละของประชาชนทั้งหมดที่มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้ง และตัวชี้วัดที่สำคัญเกี่ยวกับธรรมาภิบาลสุดท้ายก็คือการแสดงออกทางการเมืองของผู้หญิงที่ใช้สิทธิเลือกตั้ง ซึ่งถือเป็นการแสดงถึงการเป็นผู้แทนของสังคมชนกลุ่มน้อยอีกด้วย

ธรรมาภิบาลเป็นเรื่องที่เป็นนามธรรม แต่การวัดเป็นการดำเนินการที่เป็นรูปธรรม เพื่อมุ่งสู่การอธิบายสิ่งที่เป็นนามธรรม ในการศึกษาของ Doorenspleet พบว่า เมื่อเปรียบเทียบระบบเลือกตั้งของประเทศต่างๆที่มีความหลากหลาย พบว่าระบบสัดส่วนใช้กับประเทศที่ประชาชนมีความหลากหลายน้อยได้ดีไม่น้อยกว่าประเทศที่ประชาชนมีความหลากหลายมาก ประเทศที่ใช้ระบบสัดส่วน มีผู้หญิงเข้ามาทำหน้าที่ในสภามากกว่าระบบอื่น แต่ในแง่อิทธิพลที่มีต่อฝ่ายบริหารนั้น ทุกระบบไม่มีความแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ รวมถึงการดำเนินนโยบายตามที่หาเสียงไว้และการควบคุมเรื่องทุจริตคอรัปชั่น แต่ก็มีแนวโน้มว่าการเลือกตั้งในระบบสัดส่วนจะมีส่วนผลักดันให้เกิดธรรมาภิบาลได้มากกว่าการเลือกตั้งที่มิใช่ระบบสัดส่วน โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาประเทศที่ประชาชนมีความหลากหลาย

----------------------- 

แหล่งข้อมูลสำคัญ

 Doorenspleet, Renske., “Electoral Systems and Good Governance in Divided Countries”, in The Ethnopolitics of Elections, 2007, Edited by F. Bieber and S. Walf, Routledge-Taylor & Francis Group, London