รับจำนำข้าวเป็นการดำเนินการนอกแนวนโยบายแห่งรัฐตามรธน.หรือไม่

สูงกว่าราคาตลาด ซึ่งกำลังมีการดำเนินการหาผู้รับผิดทางละเมิดให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 ทำให้ฝ่ายที่ถูกดำเนินการในเรื่องความรับผิดทางละเมิด ได้ออกมาให้ข่าวทำนองว่า โครงการรับจำนำข้าวของรัฐบาลชุดที่แล้ว ก็เป็นการดำเนินการช่วยเหลือชาวนาเช่นเดียวกับรัฐบาลอื่นๆ เช่น การประกันราคาข้าวที่ผ่านมา และเป็นนโยบายที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา ตามรัฐธรรมนูญ จึงไม่ควรต้องรับผิด

ต่อมา อาจารย์แก้วสรร อติโพธิ ได้เขียนบทความลงในหนังสือพิมพ์โต้แย้ง สรุปได้ว่า โครงการรับจำนำข้าวในสมัยรัฐบาลชุดที่แล้ว ต่างจากโครงการประกันราคาข้าวของรัฐบาลก่อนๆ เพราะ มันไม่ใช่ประกันราคา แต่เป็นการที่รัฐเข้าไปผูกขาดค้าข้าวเลย อย่างนี้มันอยู่นอกแนวนโยบายแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญ เมื่อขาดทุนก็ต้องถือเป็น “ความเสียหาย” ไม่ใช่ “ค่าใช้จ่าย”

ประเด็นที่น่าสนใจคือ ข้อโต้แย้งของอาจารย์แก้วสรร อติโพธิ ที่ว่า การรับจำนำข้าวในราคาที่สูงกว่าราคาตลาดและรับจำนำทุกเมล็ด ถือว่าเป็นการที่รัฐเข้าไปผูกขาดค้าข้าว เป็นนโยบายเถื่อนนอกรัฐธรรมนูญ ทำให้มีข้อพิจารณาว่า เหตุใดอาจารย์แก้วสรรจึงเรียกนโยบายรับจำนำข้าวดังกล่าวว่า เป็นนโยบายเถื่อนนอกรัฐธรรมนูญ จึงต้องกลับไปดูบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับ ในขณะที่มีการดำเนินการตามนโยบายดังกล่าว คือรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 หมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ส่วนที่ 7 แนวนโยบายด้านเศรษฐกิจ มาตรา 84 ที่บัญญัติไว้ ดังนี้

“มาตรา 84 รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจ ดังต่อไปนี้

(1) สนับสนุนระบบเศรษฐกิจแบบเสรีและเป็นธรรม โดยอาศัยกลไกตลาด และสนับสนุนให้มีการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน โดยต้องยกเลิกและละเว้นการตรากฎหมายและกฎเกณฑ์ที่ควบคุมธุรกิจซึ่งมีบทบัญญัติที่ไม่สอดคล้องกับความจำเป็นทางเศรษฐกิจ และต้องไม่ประกอบกิจการที่มีลักษณะเป็นการแข่งขันกับเอกชน เว้นแต่มีความจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐ รักษาผลประโยชน์ส่วนรวม หรือการจัดให้มีสาธารณูปโภค

(2) กำกับให้การประกอบกิจการมีการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรม ป้องกันการผูกขาดตัดตอนไม่ว่าโดยทางตรงหรือโดยทางอ้อมและคุ้มครองผู้บริโภค”

จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้น จึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณา คือ การที่รัฐบาลรับจำนำข้าวทุกเม็ดในราคาที่สูงกว่าตลาด ถือได้ว่าเป็นการรับจำนำหรือไม่ ซึ่งต้องพิจารณาจากหลักการของการรับจำนำ ประกอบด้วย การจำนำเป็นการใช้อสังหาริมทรัพย์ ในกรณีนี้คือ ข้าวส่งมอบให้รัฐเพื่อประกันการชำระหนี้ เงินที่ได้รับจากรัฐผ่านธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ซึ่งโดยปกติมูลค่าของอสังหาริมทรัพย์ที่ใช้เป็นหลักในการประกันการชำระหนี้ ต้องมีมูลค่าสูงกว่ามูลหนี้ และต้องพิจารณาต่อไปอีกว่าเมื่อถึงกำหนดเวลาชำระหนี้แล้ว มีการชำระหนี้และไถ่ถอนข้าวออกไปหรือไม่ หากไม่ปรากฏว่ามีชาวนารายใดมาไถ่ถอนเลย ก็อาจพิจารณาได้ว่า เป็นการซื้อขายขาดที่ให้ราคาสูงกว่าตลาด

หากพิจารณาได้ว่าเป็นการซื้อขายขาด มีข้อต้องพิจารณาต่อไปว่า การดำเนินการของรัฐดังกล่าวเป็นการประกอบกิจการที่มีลักษณะเป็นการแข่งขันกับเอกชนอันต้องห้ามตามมาตรา 84 (1) ของรัฐธรรมนูญหรือไม่

นอกจากนี้ จากผลการดำเนินการรับจำนำข้าวดังกล่าว ทำให้มีข้าวจากการรับจำนำอยู่ในความครอบครองของรัฐบาลเมื่อทอนเป็นข้าวสาร จะมีปริมาณประมาณ 19-20 ล้านตัน และมีต้นทุนเฉลี่ยตันละประมาณ 23,000 -24,000 บาท ซึ่งมีข้อต้องพิจารณาว่าทำให้เอกชนสามารถเข้าไปซื้อข้าวเพื่อการส่งออกแข่งกับรัฐได้หรือไม่ เอกชนต้องไปหาซื้อข้าวจากแหล่งใดหรือต้องซื้อจากรัฐเท่านั้น นอกจากนี้ ก็ต้องพิจารณาด้วยว่าการดำเนินการของรัฐดังกล่าว มีผลกระทบต่อการประกอบกิจการค้าข้าว และการส่งออกข้าวของเอกชนหรือไม่ ซึ่งสามารถพิจารณาได้จากการประกอบการค้าข้าวของเอกชนต้องสะดุดหยุด หรือได้รับผลกระทบอย่างไร รวมทั้ง อาจพิจารณาจากสถิติการส่งออกข้าวของไทยที่ดำเนินการโดยเอกชนว่าเป็นอย่างไร ซึ่งจะเป็นข้อมูลที่ช่วยพิจารณาได้ว่า การที่รัฐซื้อข้าวเข้าเก็บไว้มีปริมาณสูงเช่นนั้นเข้าข่ายเป็นการผูกขาดตัดตอนตามที่บัญญัติใน (5) หรือไม่

หากการรับจำนำข้าวเข้าข่ายเป็นการดำเนินการที่ฝ่าฝืนต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 84 (1) และ(5) ดังกล่าว ก็อาจกล่าวได้ว่าเป็นการดำเนินการนอกแนวนโยบายแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งเรื่องนี้มีผู้ไปร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญให้พิจารณาวินิจฉัย และให้ระงับการดำเนินการรับจำนำข้าวของรัฐที่เป็นการฝ่าฝืนต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว แต่ศาลรัฐธรรมนูญไม่รับไว้พิจารณา เนื่องจากไม่มีบทบัญญัติใดให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยเรื่องนี้ไว้

กรณีรับจำนำข้าวดังกล่าวข้างต้น จึงเป็นบทเรียนได้ว่า แม้ในรัฐธรรมนูญจะบัญญัติเรื่องแนวนโยบาย ที่รัฐจะต้องปฏิบัติหรือต้องไม่ปฏิบัติไว้สวยหรูอย่างไร แต่เมื่อเกิดกรณีที่มีการกล่าวหาว่ารัฐกระทำการฝ่าฝืนแนวนโยบายตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญ แต่ไม่มีศาลหรือองค์กรใดมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยว่า การดำเนินการของรัฐผิดรัฐธรรมนูญ และมีอำนาจระงับยับยั้งการดำเนินการเช่นนั้น ทำให้ไม่สามารถรับยับยั้งการดำเนินการของรัฐที่ฝ่าฝืนบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ที่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อส่วนรวมได้ และยังทำให้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไม่มีผลใช้บังคับได้อย่างจริงจัง