การปฏิรูปเศรษฐกิจไทยที่ยั่งยืนและเป็นธรรม

การปฏิรูปเศรษฐกิจไทยที่ผ่านมา ตั้งแต่สมัยสนธิสัญญาบาวด์ริ่งจนถึงปัจจุบัน แม้จะเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจไทยให้ขยายตัว และรับมือกับการแข่งขันในตลาดโลกได้มากขึ้น แต่การขยายตัวของเศรษฐกิจไทยตามกลไกตลาดนี้ ก็ต้องแลกมาด้วยความเสื่อมโทรมของทรัพยากรสำคัญ เช่น พื้นที่ป่าไม้ แหล่งน้ำ ชายฝั่ง และปัญหาความเหลื่อมล้ำของโอกาสทางเศรษฐกิจ ระหว่างเมืองกับชนบท ตลอดจนถึงปัญหาทางสังคมและสภาพแวดล้อมอื่นๆ ตามมาจนกลายเป็นจุดเสี่ยงที่เปราะบางต่อความยั่งยืนของเศรษฐกิจไทยในระยะยาว  

แม้แต่ในประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจ ที่มีระบบการเมืองแบบเสรีประชาธิปไตยอย่างสหรัฐอเมริกาเอง ก็ยังต้องเผชิญกับปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น ซึ่งสะท้อนจากการที่ความมั่งคั่งรวมในประเทศสหรัฐอเมริกากว่าร้อยละ 40 มีการกระจุกตัวอยู่เฉพาะในกลุ่มคนที่มีรายได้สูงสุด 1% แรกเท่านั้น สาเหตุก็มาจากความล้มเหลวของกลไกตลาดเสรี และระบบการเมืองของสหรัฐเอง ที่ไม่สามารถกำกับดูแลให้ตลาดมีการแข่งขันที่เป็นธรรมได้ดีกว่าที่เป็นอยู่ได้

การปฏิรูปประเทศไทยล่าสุดที่กำลังดำเนินการอย่างต่อเนื่อง มาจนถึงคณะรัฐบาลและทีมเศรษฐกิจชุดปัจจุบันนี้ อาจแบ่งได้เป็นสองส่วนใหญ่ๆ ที่เชื่อมโยงเกี่ยวพันกันอยู่ คือ (ก) การปฏิรูปเชิงโครงสร้างของระบบเศรษฐกิจไทยที่ล้าหลัง เพื่อให้เศรษฐกิจไทยสามารถขยายตัวอย่างต่อเนื่อง เพื่อก้าวข้ามกับดักทางรายได้ (middle income trap) โดยผ่านช่องทางการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ และการยกระดับความสามารถในการผลิตในรูปแบบของคลัสเตอร์ ที่เชื่อมโยงกับห่วงโซ่อุปทานในระดับโลก การปฏิรูประบบการเงินการคลังและระบบภาษีที่เน้นเรื่องความเป็นธรรม การปฏิรูประบบพลังงาน การปฏิรูปการศึกษาและวิจัยพัฒนา หรือการพัฒนาท้องถิ่นตามแนวทางประชารัฐ 

(ข) การปฏิรูประบบการเมืองไทยที่ล้มเหลว เพื่อให้ประเทศหลุดพ้นจากวิกฤติทางการเมืองแบบเดิมๆ และสามารถจัดการกับปัญหาการทุจริตเชิงนโยบายได้ในที่สุด ทั้งนี้ ภาพรวมของแนวทางการปฏิรูปเศรษฐกิจของรัฐบาลนั้น ได้มีการนำเสนอความเห็นจากกูรูผู้รอบรู้ในหลากหลายสาขา ซึ่งนโยบายเหล่านี้ส่วนใหญ่ก็ได้รับเสียงตอบรับที่ดีจากภาคเอกชน ที่พร้อมสนับสนุนเปิดโอกาสให้คนดีมีความสามารถ ได้เข้ามาบริหารเศรษฐกิจอย่างเต็มที่

อย่างไรก็ตาม การปฏิรูปเศรษฐกิจในครั้งนี้ ก็ต้องเผชิญกับจุดเสี่ยงที่กล่าวถึงแล้วข้างต้นเช่นเดิม นั่นก็คือ โจทย์เรื่องการพัฒนาเศรษฐกิจที่ยั่งยืนและเป็นธรรมต่อสังคม ทั้งในเรื่องของการกำกับดูแลทรัพยากรของชาติ และการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำ ที่อยู่เหนือบทบาทหน้าที่ของเอกชน ที่จะบริหารจัดการได้เอง และแม้ว่าโลกนี้ไม่มีอะไรที่เท่าเทียมกันโดยธรรมชาติก็ตาม แต่หากว่าขนาดของความเหลื่อมล้ำมีมากจนเกินไป ก็จะกลายเป็นสาเหตุสำคัญที่บั่นทอนความยั่งยืนของการขยายตัวทางเศรษฐกิจได้เช่นกัน

มุมมองของรัฐบาลในเรื่องจุดเสี่ยงของการปฏิรูป จากบทเรียนในอดีตข้างต้น จึงมีความสำคัญอย่างมากต่อความยั่งยืนของเศรษฐกิจไทยในระยะยาว เพราะหากว่าผู้เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปยังคงมุ่งให้ความสำคัญเฉพาะกับเรื่องการขยายตัวทางเศรษฐกิจเพียงประการเดียวแล้ว ก็จะมีผลต่อพลวัตความขัดแย้งในเรื่องการแย่งชิงทรัพยากรระหว่างเมืองกับชนบท และปัญหาความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มทวีมากขึ้น   

แนวทางการแก้ไขปัญหาปัญหาความเสื่อมโทรมของทรัพยากรธรรมชาติ และปัญหาความเหลื่อมล้ำนี้เป็นปัญหาเรื่องความล้มเหลวของกลไกตลาด ซึ่งจะมีวิธีแก้ไขอยู่สองวิธีด้วยกันคือ

(ก) การใช้มาตรการด้านภาษี ที่มุ่งสร้างความเป็นธรรมในสังคมมากขึ้น เข่น ภาษีที่ดินและภาษีมรดก เป็นต้น แต่ความยากลำบากของการใช้มาตรการด้านภาษีก็คือ การหาขนาดที่เหมาะสมที่จะก่อให้เกิดประโยชน์มากกว่าผลเสีย ที่ตามมาต่อเศรษฐกิจและสังคมโดยรวม

(ข) การส่งเสริมการสร้างความตระหนักรู้ร่วมกันของผู้ประกอบการ เกี่ยวกับเรื่องการชดเชยผู้ได้รับผลกระทบอย่างเป็นธรรม ซึ่งเป็นประเด็นด้านความเข้มแข็งของปัจจัยเชิงสถาบัน (institutional factor) ของสังคมเศรษฐกิจนั้นๆ เช่น การรวมตัวกันของภาคธุรกิจเพื่อสนับสนุนการแข่งขันที่ไม่สร้างปัญหาแก่คนส่วนใหญ่ในสังคม หรือการคืนกำไรสู่สังคมที่ยั่งยืน เป็นต้น 

วิธีการไหนจะดีหรือเหมาะสมกว่านั้น ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขในแต่ละยุคสมัยของสังคมเศรษฐกิจนั้นๆ เป็นสำคัญ ตัวอย่างเช่น กรณีของเหตุการณ์ในประวัติศาสตร์ช่วงต้นรัตนโกสินทร์ ซึ่งปัญหาเรื่องทรัพยากรธรรมชาติแตกต่างจากในปัจจุบัน กล่าวคือ มีที่ดินว่างเปล่าอยู่จำนวนมาก เมื่อเทียบกับจำนวนแรงงานที่ค่อนข้างขาดแคลน ดังนั้น เมื่อทางการมีการประกาศทยอยลดจำนวนเดือนในการบังคับเกณฑ์แรงงานให้เหลือน้อยลง (ซึ่งเทียบเคียงได้กับการลดอัตราภาษีเงินได้ในปัจจุบัน) ก็ส่งผลให้แรงงานในสมัยนั้นสามารถเพิ่มผลผลิตมากขึ้น ด้วยการทำงานตามความชำนาญเฉพาะอย่างแบบเต็มเวลามากขึ้น จึงมีผลผลิตข้าวเพิ่มขึ้นในแถบพื้นที่ลุ่มเจ้าพระยา ส่งผลให้ชาวบ้านทั่วไปมีรายได้เฉลี่ยที่สูงขึ้น และความเหลื่อมล้ำทางรายได้เฉลี่ยระหว่างชนชั้นแรงงาน และชนชั้นนำหดแคบลงได้บ้าง ในขณะที่ผลผลิตของประเทศโดยรวมก็ขยายตัวได้มากขึ้น เป็นต้น

ในกรณีปัจจุบัน การปฏิรูปเศรษฐกิจไทยให้ยั่งยืนได้ในระยะยาวนั้น นอกจากเรื่องการปฏิรูประบบการจัดเก็บภาษีให้เหมาะสมเป็นธรรมกับทุกฝ่ายแล้ว การสร้างความตระหนักรู้ร่วมกันของผู้ประกอบการเกี่ยวกับเรื่องการชดเชยผู้ได้รับผลกระทบอย่างเป็นธรรมและจริงจัง จะช่วยลดปัญหาความขัดแย้งที่จะเกิดขึ้นในอนาคตได้ ตัวอย่างข้อเสนอเชิงนโยบายที่เป็นรูปธรรม เช่น กรณีที่รัฐบาลต้องการลงทุนสร้างระบบรถไฟความเร็วสูง เชื่อมต่อกับประเทศเพื่อนบ้าน เพื่อเพิ่มศักยภาพการเชื่อมต่อการเดินทางขนส่ง (Connectivity) ระหว่างภูมิภาคนั้น

บทเรียนในอดีตจากการสร้างระบบทางหลวง ซึ่งนำไปสู่การกระจุกตัวของความเจริญในเมืองหลวงแบบมหานครเดี่ยวนั้น ชี้ให้เห็นว่ารัฐบาลอาจจะต้องคำนึงถึงแนวทางในการจัดสรรผลประโยชน์ จากค่าเช่าทางเศรษฐศาสตร์ (economic rent) ที่เกิดจากการลงทุนของรัฐในโครงการเหล่านี้ เพื่อนำไปชดเชยให้แก่ผู้ที่ได้รับผลกระทบด้านลบ จากโครงการเหล่านี้อย่างเป็นธรรมด้วย ทั้งนี้ เพื่อลดปัญหาความขัดแย้งและความเหลื่อมล้ำ ระหว่างพื้นที่ที่จะตามมาในอนาคต ซึ่งจากประสบการณ์ที่ผ่านมา การจะหวังพึ่งแต่มาตรการเชิงบังคับจากกฎหมายผังเมืองอย่างเดียวนั้นไม่น่าจะเพียงพอ จึงควรมองหามาตรการใหม่ที่มีประสิทธิภาพมากกว่าเดิมเตรียมไว้ด้วย เช่น แนวคิดเรื่องการเก็บภาษีที่แตกต่างตามพื้นที่ที่ตั้งอย่างเหมาะสม (locationtax) ก็เป็นอีกแนวทางที่น่าจะเตรียมไว้เพื่อสกัดปัญหาที่จะตามมาในภายหลัง และเป็นการส่งเสริมให้ภาคเอกชนสร้างความตระหนักรู้ร่วมกันระหว่างผู้ประกอบการที่เกี่ยวข้อง ในเรื่องการชดเชยผู้ได้รับผลกระทบอย่างเป็นธรรม การเก็บภาษีตามพื้นที่ที่ตั้ง (locationtax) นี้ เคยได้ใช้จริงในไทยแล้ว เพราะเทียบเคียงได้กับนโยบายการให้สิทธิพิเศษด้านการส่งเสริมการลงทุนที่แตกต่างไปตามเขตพื้นที่การลงทุนนั่นเอง

--------------------

ดร.อารยะ ปรีชาเมตตา