รัฐธรรมนูญฉบับใหม่กับประชามติ

หลากหลายความคิดที่เสนอแนะให้รัฐบาลและ คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ดำเนินการมีความคล้ายคลึงกันในบางมิติ แต่ก็มีหลายมิติที่มีความแตกต่างกัน

ก่อนที่จะไปพิจารณาว่าควรทำประชามติหรือไม่ อยากให้คิดก่อนว่า ประชามติคืออะไร และทำให้เกิดข้อยุติได้จริงหรือไม่ ในทางวิชาการ ประชามติมีสองรูปแบบสำคัญ รูปแบบที่หนึ่งเรียกว่าประชามติแบบบังคับปฏิบัติ (Mandatory หรือ Obligatory หรือ Statutory Referendum) อันหมายถึงการทำประชามติที่รัฐบาลถูกผูกมัดให้ต้องดำเนินการ หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ มีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นใดบังคับให้ต้องมีการทำประชามติเสียก่อนที่จะเริ่มดำเนินการ

อีกรูปแบบหนึ่งเรียกว่า ประชามติแบบทางเลือกปฏิบัติ (Optional หรือ Facultative Referendum) หมายถึงการเป็นทางเลือกที่รัฐบาลจะทำหรือไม่ทำประชามติก็ได้ และแม้ว่าได้ทำประชามติไปแล้วก็ไม่ผูกมัดที่ต้องทำตามประชามติ (แม้ว่าโดยทั่วไป รัฐบาลส่วนใหญ่จะดำเนินการตามประชามติ) ฉะนั้น ในกรณีของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2557 เมื่อไม่ได้กำหนดให้ต้องทำประชามติก่อนการเลือกตั้ง ก็ถือเป็นทางเลือกของรัฐบาล และสามารถทำประชามติได้โดยไม่ต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวนี้ และผลของประชามติจะเป็นอย่างไร รัฐบาลก็ไม่ถูกผูกมัดให้ต้องดำเนินการตามประชามติ แต่ถ้ามีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวให้ต้องทำประชามติก่อนการเลือกตั้ง จะกลายเป็นสิ่งที่ถูกบังคับปฏิบัติ และผลของประชามติเป็นอย่างไร รัฐบาลก็ต้องดำเนินการตามนั้น

ถ้าถามว่าประชามติจะทำให้เกิดข้อยุติได้จริงหรือ คำตอบก็คือประชามติไม่ได้ทำให้เกิดข้อยุติที่เป็นหนึ่งเดียว แต่เป็นเพียงผลของความคิดเห็นของประชาชนในประเด็นที่ทำประชามติ ให้มีความชัดเจนขึ้นเท่านั้น ดังเช่นที่ บอกเดนอร์ (Bogdanor) กล่าวไว้ว่า “ประชามติอาจสร้างความเห็นพ้องให้ปรากฏชัด แต่ไม่ได้สร้างความเห็นพ้องที่เป็นหนึ่งเดียว” (It can articulate submerged consensus, but it cannot create one) นั่นหมายถึงว่า ประชามติ นอกจากไม่ได้ช่วยให้เกิดข้อยุติที่เป็นเอกภาพแล้ว ยังอาจนำมาสู่การไม่ต้องรับผิดชอบของรัฐบาลเมื่อเกิดความเสียหายขึ้นจากการดำเนินการตามประชามติ โดยอ้างว่าประชาชนต้องการเช่นนั้น เช่นนี้แล้ว การทำประชามติจึงไม่อาจสร้างข้อยุติที่เป็นหนึ่งเดียวได้อย่างสิ้นเชิง

กลับมาที่รัฐธรรมนูญปี 2558 ที่กำลังร่างกันขณะนี้ ที่มีเสียงเรียกร้องให้มีการทำประชามติก่อนมีการเลือกตั้ง จึงใคร่ขอตั้งข้อสังเกตดังนี้ ประการที่หนึ่ง รัฐธรรมนูญปี 2550 ก็มีการทำประชามติก่อนมีการเลือกตั้ง แล้วเป็นอย่างไร เมื่อเกิดรัฐประหารในปี 2557 รัฐธรรมนูญที่ประชาชนลงประชามติเห็นชอบ ก็ต้องหมดสภาพไป ประการที่สอง รัฐธรรมนูญที่ผ่านการลงประชามติโดยเสียงส่วนใหญ่ของประเทศเห็นชอบ แต่ก็ไม่สามารถสร้างความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันได้ ความแตกแยกของประชาชนที่เกิดขึ้นหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญมาไม่ถึงสิบปี ทำให้เกิดวิกฤติของประเทศที่ยากเกินกว่าการแก้ไขของรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง

ประการที่สาม ถามว่าการทำประชามติรัฐธรรมนูญทั้งฉบับมีความสมเหตุสมผลเพียงใด ถ้าผลของประชามติออกมาว่ายอมรับในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็คงไม่เป็นปัญหา แต่ถ้าออกมาว่าไม่รับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เท่ากับว่าไม่ยอมรับทุกมาตราในรัฐธรรมนูญอย่างนั้นหรือ และถ้าเป็นอย่างนั้น ก็หมายความว่าในหลายๆ หมวด อาทิ หมวดพระมหากษัตริย์ หมวดประชาชน ความเป็นพลเมืองและหน้าที่พลเมือง สิทธิเสรีภาพของบุคคล สิทธิมนุษยชน สิทธิพลเมือง ตลอดจนแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ประมาณว่าตั้งแต่มาตรา 1 ถึง 95 ก็ไม่ยอมรับทั้งหมดใช่หรือไม่

และประการที่สี่ ก็คือผลจากการไม่เห็นชอบจากการลงประชามติรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ คือการเริ่มต้นร่างใหม่ทั้งฉบับ ทั้งๆ ที่เกือบร้อยมาตราที่ใช้มา ปรากฏในรัฐธรรมนูญแทบทุกฉบับ และถ้าร่างใหม่ก็คงไม่แตกต่างจากฉบับก่อนหน้านั้นมากนัก นอกจากจะมีการประดิษฐ์ถ้อยคำใหม่ที่มองไม่เห็นประโยชน์ว่าจะสร้างการเปลี่ยนแปลงอย่างมีสาระสำคัญในรัฐธรรมนูญอย่างไร

อยากให้ยอมรับความจริงว่า ไม่มีรัฐธรรมนูญฉบับใดในโลกที่สมบูรณ์แบบร้อยเปอร์เซ็นต์ ที่เป็นที่ยอมรับของประชาชนทั้งหมด เราเพียงต้องการรัฐธรรมนูญที่บัญญัติกฎกติกาที่เป็นที่ยอมรับของคนส่วนใหญ่ของประเทศ และกฎกติกาเช่นว่านี้ ย่อมสามารถปรับปรุงแก้ไขได้เมื่อกาลเวลาและสถานการณ์เปลี่ยนไป รัฐธรรมนูญที่ดีควรเป็นรัฐธรรมนูญที่กำหนดกฎกติกาที่ยืดหยุ่น สามารถตีความได้ครอบคลุมมากที่สุด และไม่ควรอย่างยิ่งที่จะลงในรายละเอียดมากเกินความจำเป็น เพราะการแก้ไขรัฐธรรมนูญทำได้ยากกว่าการแก้ไขกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และเมื่อแก้ไขไม่ได้ และประเทศชาติไม่มีทางออก วังวนแห่งความล้มเหลวก็จะเกิดขึ้นอีกครั้งแล้วครั้งเล่า

โดยหลักการแล้ว การทำประชามติว่าจะรับหรือไม่รับรัฐธรรมนูญทั้งฉบับเป็นเรื่องที่ไม่มีตรรกะใดๆ สนับสนุนเลย มันจะเป็นไปได้อย่างไรที่กว่าสามร้อยมาตราจะมีประชาชนเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยทั้งหมด และเท่าที่มีประสบการณ์การทำประชามติของประเทศต่างๆ ทั้งหมดจะมีการชี้ชัดประเด็นที่ขอประชามติ โดยจะต้องสร้างความชัดเจนว่ามีเรื่องอะไรบ้างที่มีความสำคัญ และรัฐบาลเองไม่สามารถตัดสินใจได้ อย่างนี้จึงควรมีประชามติในประเด็นนั้นๆ เท่านั้น กล่าวโดยเฉพาะ เรื่องที่ควรทำประชามติในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ก็มีเพียงประเด็นการเลือกตั้งและระบบเลือกตั้งเท่านั้น ที่มีความคิดเห็นแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ นอกนั้นเป็นประเด็นปลีกย่อยที่ไม่มีนัยสำคัญถึงกับต้องทำประชามติ

นอกจากนั้น การทำประชามติรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ เป็นสิ่งที่เป็นไปไม่ได้ที่ประชาชนจะอ่านทุกมาตราก่อนลงประชามติ การส่งรัฐธรรมนูญทั้งฉบับให้ทุกคนเป็นเพียงการสร้างความชอบธรรมให้กับรัฐบาลว่าได้ให้โอกาสกับประชาชนครบถ้วนแล้ว แต่ในความเป็นจริงมักจะตรงกันข้าม นั่นคือการตัดสินใจของประชาชนจะไม่ได้อยู่ที่เนื้อหาในรัฐธรรมนูญแต่ละมาตราอย่างแน่นอน แต่ขึ้นอยู่กับกลไกทางการเมืองและการตัดสินใจเลือกข้างทางการเมืองของประชาชนเป็นสำคัญ

แท้จริงแล้ว การทำประชามติที่ดี ไม่ใช่เพียงส่งคำถามเดียวว่าจะรับหรือไม่รับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ แต่ควรให้ประชาชนมีสิทธิเลือกด้วยว่า ถ้าไม่รับหรือรับจะอยู่ในระดับไหนที่เรียกว่าประชามติที่เลือกได้ (Multiple-Choice Referendum) ซึ่งถ้าเป็นเช่นนั้น ประชาชนที่มีความชอบหรือไม่ชอบรัฐธรรมนูญในระดับที่แตกต่างกัน ก็สามารถแสดงออกถึงความรู้สึกได้อย่างแท้จริงมากขึ้น

ยิ่งไปกว่านี้ การทำประชามติยังเป็นเรื่องที่ต้องใคร่ครวญในอีกหลายประเด็น อาทิ เพื่อให้มีความเป็นกลางมากที่สุด ควรให้ใครเป็นผู้ตั้งคำถามเพื่อลงประชามติ จำเป็นต้องมีเกราะป้องกันอย่างไรหรือไม่ เพื่อมิให้เกิดความลำเอียงในคำถามนั้นๆ รัฐควรมีการสนับสนุนผู้เห็นด้วยและไม่เห็นด้วยสำหรับการลงประชามตินั้นหรือไม่ อย่างไร และควรมีการจำกัดการสนับสนุนของทั้งฝ่ายสนับสนุนและฝ่ายคัดค้านอย่างไร เช่นนี้เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม การทำประชามติที่จะเกิดขึ้นกับรัฐธรรมนูญฉบับที่กำลังร่างนี้ น่าจะพอทำนายผลได้ไม่ยากว่า ในที่สุดถ้าเป็นการให้ลงประชามติทั้งฉบับ ไม่ว่าฝ่ายสนับสนุนหรือฝ่ายคัดค้านในเนื้อหาของรัฐธรรมนูญ ก็น่าจะมีความต้องการในแนวทางเดียวกันคือ อยากให้ประชาชนเห็นชอบ เพราะถ้าคัดค้านไม่ให้เห็นชอบ การเลือกตั้งก็คงจะยังไม่เกิดขึ้นโดยเร็ว ประสบการณ์จากการทำประชามติรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้ชัดเจนว่า ไม่ว่าชอบหรือไม่ชอบ ก็จะออกมาว่าขอให้เห็นชอบไว้ก่อน เพื่อให้เกิดการเลือกตั้ง แล้วค่อยแก้ไขภายหน้า เชื่อว่านักการเมืองไทยไม่ว่าพรรคหรือกลุ่มใดก็น่าจะเห็นตรงกันในข้อนี้ การทำประชามติรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ จึงเป็นเรื่องที่ไม่มีตรรกะและไม่สมเหตุสมผลอย่างสิ้นเชิง

----------------------------

(หมายเหตุ บทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียนแต่เพียงผู้เดียว ไม่เกี่ยวข้องกับคณะอนุกรรมาธิการวิสามัญสังเคราะห์ประเด็นปฏิรูป สภาปฏิรูปแห่งชาติ)