ข้อเท็จจริงเรื่องท่อส่งก๊าซธรรมชาติ

ซึ่งน่าจะยุติไปแล้วตามคำสั่งของศาลปกครองสูงสุดที่ 800/2557 โดยมูลนิธิเพื่อผู้บริโภคที่ขอให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน หรือ สตง. พิจารณาใช้อำนาจตามกฎหมายระงับยับยั้งมิให้ ปตท.ดำเนินการใดๆ ต่อระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติ


การเคลื่อนไหวดังกล่าวอาจก่อให้เกิดความสงสัยกับประชาชนผู้ติดตามวงการพลังงานว่าตกลงเรื่องการคืนท่อส่งก๊าซธรรมชาติของ ปตท. ยุติลงหรือยัง ซึ่งในบทความนี้ผู้เขียนจะไล่ลำดับเหตุการณ์อีกครั้งหนึ่งเพื่อให้ท่านผู้อ่านวินิจฉัยด้วยตนเองว่าเรื่องราวเป็นอย่างไร


จุดเริ่มต้น-คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด


ภายหลังจากการแปรสภาพการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยเป็นบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) เมื่อวันที่ 31 ส.ค.2549 มูลนิธิเพื่อผู้บริโภคกับพวกรวมห้าคน ได้ดำเนินการยื่นฟ้องคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน ต่อศาลปกครองสูงสุด ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนพระราชกฤษฎีกากระบวนการแปลงสภาพการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย หรือ ขอให้ ปตท. ออกจากตลาดหลักทรัพย์กลับมาเป็นรัฐวิสาหกิจแบบเดิมนั่นเอง ซึ่งต่อมา ปตท. ก็ได้ร้องสอดเข้ามาเป็นผู้ถูกฟ้องคดีอีกคนหนึ่ง เพราะเป็นผู้ที่ได้รับผลกระทบจากคดีด้วย


เรื่องนี้ขึ้นมาถึงศาลปกครองสูงสุดโดยไม่ต้องผ่านศาลปกครองชั้นต้น เพราะมาตรา 11 (2) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 กำหนดไว้ว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของพระราชกฤษฎีกาให้อยู่อำนาจของศาลปกครองสูงสุด


เมื่อวันที่ 14 ธ.ค.2550 ศาลปกครองสูงสุดจึงได้มีคำพิพากษาออกมาสรุปได้ดังนี้


1. ให้ยกคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้เพิกถอนการแปรรูป ปตท.


2. ให้ผู้ถูกฟ้องคดีร่วมกันแบ่งแยกทรัพย์สินส่วนที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินออกจาก ปตท.


มติคณะรัฐมนตรีวันที่ 18 ธ.ค.2550 (รัฐบาลพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์)


หลังจากศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาคณะรัฐมนตรีก็ได้มีมติเกี่ยวกับคำพิพากษา คือ


1. เห็นชอบหลักการแบ่งแยกทรัพย์สินอำนาจและสิทธิของการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยที่จะให้เป็นของกระทรวงการคลัง


2. มอบหมายให้กระทรวงการคลัง ไปดำเนินการกำหนดหลักเกณฑ์ในการคิดอัตราเช่าในส่วนของทรัพย์สินระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติ


หลักการแบ่งแยกทรัพย์สินตามคำพิพากษา


เมื่อพิจารณาจากคำพิพากษาที่ว่า “…ให้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ร่วมกันกระทำการแบ่งแยกทรัพย์สินในส่วนที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน สิทธิการใช้ที่ดินเพื่อวางระบบการขนส่งปิโตรเลียมทางท่อ รวมทั้งแยกอำนาจและสิทธิในส่วนที่เป็นอำนาจมหาชนของรัฐออกจากอำนาจและสิทธิของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 (ปตท.-ผู้เขียน)...” หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจึงร่วมกันกำหนดหลักการแบ่งแยกท่อก๊าซให้กระทรวงการคลัง ดังนี้


1. ที่ดินที่การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยได้มาโดยการใช้อำนาจเวนคืน (อสังหาริมทรัพย์ใดที่ได้มาจากการเวนคืนย่อมเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน-ผู้เขียน)


2. สิทธิการใช้ที่ดินเหนือที่ดินของเอกชน (การรอนสิทธิ - ผู้เขียน) โดยการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยจ่ายค่าทดแทน


3. ท่อส่งก๊าซธรรมชาติและอุปกรณ์ ที่อยู่ในที่ดินตามข้อ 1 และข้อ 2


ก่อนที่จะมีการแปรรูปเป็นบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ประเทศไทยยังคงมีพระราชบัญญัติการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย พ.ศ.2521 (ตอนหลังได้ยกเลิกไปพอมีการแปรรูปปตท.) ซึ่งได้ให้อำนาจการปิโตรเลียมฯ ในการใช้ที่ดินของบุคคลใดเพื่อวางระบบการขนส่งปิโตรเลียมทางท่อได้ (รอนสิทธิ) แต่ต้องจ่ายค่าทดแทนให้บุคคลนั้น และได้ให้อำนาจการปิโตรเลียมในการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์หากจำเป็น โดยให้นำกฎหมายเวนคืนมาปรับใช้ ซึ่งหลักการนี้นักกฎหมายจะเรียกกันว่า “การใช้อำนาจมหาชน” อันเป็นอำนาจของรัฐในการบังคับบุคคลอื่นให้ต้องยินยอมตาม ที่องค์กรเอกชนไม่สามารถมีอำนาจที่ว่านี้ได้


รายการทรัพย์สินที่ ปตท.ส่งคืนกระทรวงการคลัง


1. ที่ดินที่ได้มาจากการใช้อำนาจเวนคืน


- ที่ดินในโครงการท่อส่งก๊าซระยอง - โรงไฟฟ้าบางปะกง - โรงไฟฟ้าพระนครใต้ (ท่อสายประธาน) จำนวน 106 แปลง ตั้งอยู่ในเขตจังหวัดระยอง จังหวัดชลบุรี จังหวัดฉะเชิงเทรา และจังหวัดสมุทรปราการ


2. ที่ดินที่เป็นสิทธิการใช้ที่ดินเหนือที่ดินของเอกชน ประกอบด้วยที่ดินประมาณ 4070 ไร่ 2 งาน 26.75 ตารางวา จำนวนเจ้าของที่ดินประมาณ 7.508 ราย อยู่ในโครงการ ดังนี้


- โครงการท่อบางปะกง - วังน้อย


- โครงการท่อจากชายแดนไทยและพม่า - ราชบุรี


- โครงการท่อราชบุรี - วังน้อย


3. ท่อส่งก๊าซธรรมชาติและอุปกรณ์ ที่อยู่ในที่ดินตามข้อ 1 และ 2


ทรัพย์สินตามข้อ 1, 2 และ 3 รวมมูลค่าทั้งสิ้นประมาณ 16,176.22 ล้านบาท


ท่อก๊าซธรรมชาติในทะเลต้องคืนด้วยหรือไม่?


เรื่องท่อในทะเล ปตท. จะต้องคืนด้วยหรือไม่นั้น ก็ต้องพิจารณาตามหลักเกณฑ์การแบ่งแยกทรัพย์สินข้างต้นทั้งสามประการดังที่ได้กล่าวมาแล้ว คือ


- ได้มาจากการใช้อำนาจเวนคืนหรือไม่?


- เป็นสิทธิการใช้ที่ดินเหนือที่ดินของเอกชนหรือไม่?


- เป็นท่อส่งก๊าซธรรมชาติและอุปกรณ์ ที่อยู่ในทรัพย์สินตามข้างต้นหรือไม่?


การวางท่อก๊าซธรรมชาติในทะเลนั้น มิได้มีการใช้อำนาจมหาชนในการเวนคืนหรือใช้อำนาจรอนสิทธิเหนือพื้นดินเอกชนแต่อย่างใด จึงไม่เข้าหลักการแบ่งแยกทรัพย์สินที่กำหนดไว้ ฉะนั้น การจะส่งคืนท่อก๊าซธรรมชาติในส่วนใดบ้างนั้น จำเป็นจะต้องมีหลักเกณฑ์ที่ชัดจนกำหนดไว้เป็นตัวอ้างอิง ไม่ใช่ตัดสินกันด้วยความรู้สึกอย่างเดียว


ทรัพย์สินที่ได้มาจากอำนาจมหาชนคืออะไร?


ตามหลักการของกฎหมายมหาชน การได้มาซึ่งทรัพย์สินของหน่วยงานรัฐ นั้น ไม่จำเป็นต้องเป็นการใช้อำนาจมหาชนทั้งหมด แต่อาจจะเป็นนิติกรรมแบบเอกชนก็ได้ เช่น การเช่าหรือการซื้อ เป็นต้น


ยกตัวอย่างเช่น หากการรถไฟแห่งประเทศไทย (ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐและนิติบุคคลมหาชน) เข้าไปขอซื้อที่ดินจากชาวบ้านโดยทำสัญญาซื้อขายที่ดินธรรมดา ก็ต้องถือว่าเป็นการทำนิติกรรมซื้อขายกันแบบทั่วไป ไม่มีการใช้อำนาจมหาชนมาเกี่ยวข้อง มิใช่ว่าการที่หน่วยงานของรัฐไปทำนิติกรรมอะไรแล้วจะเป็นการใช้อำนาจมหาชนทุกกรณี อันนี้เป็นหลักการที่สำคัญมากในกฎหมายปกครอง คือ ต้องดูที่นิติกรรมเป็นหลักไม่ใช่ดูที่ตัวองค์กร


พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542


กฎหมายฉบับนี้วางหลักในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นบริษัทไว้ว่า ให้มีการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นในรูปแบบหุ้นของบริษัท และหลักการที่เกี่ยวกับการโอนสิทธิต่างๆ ในทรัพย์สิน นั้น บัญญัติอยู่ในมาตรา 24 ว่า


“ ในวันที่จดทะเบียนบริษัทตามมาตรา 22 ให้บรรดากิจการ สิทธิ หนี้ ความรับผิด และสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจ ทั้งนี้ ตามที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติโอนไปเป็นของบริษัท หรือเป็นของกระทรวงการคลัง แล้วแต่กรณี...”


ทรัพย์สินของการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยจึงโอนมายัง ปตท. นับแต่วันที่จดทะเบียนบริษัท ซึ่งเป็นเหตุผลที่ถูกต้องมิเช่นนั้นแล้วบริษัทที่แปรรูปมาจากรัฐวิสาหกิจคงไม่มีทรัพย์สินหรือเงินทุนในการดำเนินกิจการได้


ทรัพย์สินของการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยที่ได้มาจากนิติกรรมที่ใช้อำนาจมหาชน เช่น การเวนคืน การรอนสิทธิเอกชน ก็ได้โอนมายัง ปตท. ด้วยตามกฎหมาย ซึ่งก็ต้องยอมรับว่าก่อนหน้าที่ศาลปกครองสูงสุดจะตัดสินเมื่อปี 2550 ก็ไม่มีใครรู้ได้ว่าจะต้องแยกส่วนที่ได้มาจากอำนาจมหาชนคืนกระทรวงการคลังไปด้วย เพราะพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 ก็ไม่ได้ระบุเอาไว้ จนกระทั่งศาลปกครองสูงสุดมาตัดสินเมื่อปี 2550 ว่า ทรัพย์สินที่ได้มาจากการใช้อำนาจมหาชนต้องคืนให้แก่กระทรวงการคลัง จึงเป็นที่มาของการกำหนดแยกส่วนว่าทรัพย์สินใดใช้อำนาจมหาชน ทรัพย์สินใดไม่ได้ใช้อำนาจมหาชน ซึ่งต้องใช้หลักการตามหลักกฎหมายมหาชนที่ได้เรียนไปแล้วข้างต้นว่า


การดูว่าใช้อำนาจมหาชนหรือไม่นั้น ต้องดูที่นิติกรรมเป็นหลัก มิใช่ดูที่ตัวองค์กร