ข่าวเล็กที่เป็นเรื่องใหญ่ ในระบบการเงินโลก

(Asian Infrastructure Investment Bank) หรือที่เรียกย่อว่า AIIB ที่เป็นข้อเสนอของประเทศจีน โดยมีเป้าหมายที่จะสนับสนุนการระดมเงินทุนเพื่อการก่อสร้างโครงการพื้นฐานในภูมิภาคเอเชีย ซึ่งจีนได้เสนอความคิดนี้มาตั้งแต่เดือนตุลาคมปี 2013 โดยจะมีเงินทุนจัดตั้ง 50 พันล้านดอลลาร์


ตอนแรกที่ข่าวนี้ออกมาการตอบรับจากประเทศตะวันตกไม่ค่อยดี เพราะมองว่า เป็นความคิดของจีนที่ต้องการตั้งสถาบันการเงินระหว่างประเทศขึ้นมาแข่งกับองค์กรระหว่างประเทศที่มีอยู่แล้วอย่างธนาคารโลก และธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย แต่ล่าสุดเมื่อเงื่อนเวลาการรับสมัครสมาชิกก่อตั้งสิ้นสุดลงเมื่อวันที่ 31 มีนาคมที่ผ่านมา ปรากฏว่ามีประเทศต่างๆ แสดงความประสงค์เข้าร่วมเป็นสมาชิกก่อตั้งกว่า 40 ประเทศ ถือได้ว่าเป็นข้อเสนอที่ประสบความสำเร็จ เพราะมีประเทศจำนวนมากสนับสนุน และเป็นข้อเสนอที่จะเป็นประโยชน์ต่อระบบเศรษฐกิจและการเงินโลก


แต่ลึกๆ แล้วก็มีนัยสำคัญนัยหนึ่งซ่อนอยู่กับความสำเร็จนี้ กล่าวคือ การจัดตั้งธนาคาร AIIB เป็นจุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญในระบบการเงินโลก ที่แต่เดิมจะอยู่ภายใต้อิทธิพลและการกำกับของสหรัฐและกลุ่มประเทศพันธมิตรสหรัฐ คือ ยุโรปและญี่ปุ่น แต่การจัดตั้งธนาคาร AIIB เป็นจุดเปลี่ยนสำคัญ ที่แสดงว่าอำนาจทางเศรษฐกิจและการเงินในโลกขณะนี้ กำลังเคลื่อนออกจากสหรัฐอเมริกาและยุโรปเข้าสู่จีน ซึ่งจะมีผลอย่างสำคัญต่อระเบียบของระบบการเงินโลกในอนาคต นี่คือประเด็นที่จะเขียนวันนี้


ตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่สองระเบียบในระบบเศรษฐกิจการเงินโลกตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศพันธมิตรอย่างสิ้นเชิง ผ่านการจัดตั้งองค์กรสำคัญสององค์กรที่มีหน้าที่กำกับดูแลและสนับสนุนระบบการเงินโลก นั่นก็คือ กองทุนการเงินระหว่างประเทศหรือ IMF และธนาคารโลก หรือ World Bank ทั้งสององค์กรมีสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศในยุโรปเป็นผู้ก่อตั้ง เป็นองค์กรระหว่างประเทศที่มีประเทศทั่วโลกเป็นสมาชิก แต่อยู่ภายใต้อิทธิพลของสหรัฐและยุโรปในฐานะผู้ถือหุ้นรายใหญ่ที่จะกำหนดนโยบายและมีสิทธิ์มีเสียงเต็มที่ในการบริหาร โดยประเทศในเอเชียรวมถึงจีนมีฐานะแค่เป็นประเทศสมาชิกและผู้ถือหุ้นรายย่อย


ช่วง 70 ปีที่ทั้งสององค์กรนี้ทำหน้าที่ มีการวิพากษ์วิจารณ์เสมอว่า การทำงานของสององค์กรนี้เป็นไปในทิศทางที่จะรักษาผลประโยชน์ของสหรัฐและประเทศในยุโรป มุมมองที่รุนแรงที่สุดก็มองว่าสององค์กรนี้เป็นเครื่องมือทางการเมืองของรัฐบาลสหรัฐ โดยเฉพาะธนาคารโลกที่มุ่งจะให้เงินกู้เพื่อก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานที่ให้ประโยชน์ต่อบริษัทธุรกิจสหรัฐ แต่ไม่ได้นำมาสู่การพัฒนาและสร้างรายได้ให้กับประเทศที่กำลังพัฒนาอย่างจริงจัง ในลักษณะเดียวกันธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชียหรือ ADB ก็ถูกมองว่าอยู่ภายใต้อิทธิพลสหรัฐผ่านประเทศพันธมิตรสำคัญ คือ ญี่ปุ่น สำหรับบทบาทของกองทุนการเงินระหว่างประเทศก็ถูกมองแบบเดียวกันว่าเป็นกลไกที่ดูแลและสนับสนุนการทำธุรกิจของสถาบันการเงินสหรัฐและยุโรป และมักมีสองมาตรฐานในการให้เงินช่วยเหลือประเทศที่ประสบปัญหาเศรษฐกิจ คือ จะเข้มในเงื่อนไขการปล่อยกู้ กรณีปล่อยกู้กับประเทศกำลังพัฒนา แต่มักผ่อนปรนเงื่อนไขกรณีให้กู้กับประเทศใหญ่หรือประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่นกรณีวิกฤติเศรษฐกิจเอเชียปี 1997 เทียบกับวิกฤติเศรษฐกิจที่เกิดในยุโรปเมื่อเร็วๆ นี้


ความแตกต่างดังกล่าว รวมถึงความเจ็บปวดที่ประเทศในเอเชียได้รับจากนโยบายการช่วยเหลือของ IMF ทำให้ประเทศกำลังพัฒนาโดยเฉพาะในเอเชีย เริ่มวางตัวค่อนข้างห่างจากอิทธิพลของประเทศตะวันตกในสององค์กรนี้ และมองหาทางเลือกอื่น จนครั้งหนึ่งเคยมีความคิดที่จะจัดตั้งองค์กรแบบไอเอ็มเอฟขึ้นในเอเชีย แต่ก็ถูกคัดค้านโดยสหรัฐอเมริกา


ที่สำคัญ ประเด็นเรื่องธรรมาภิบาลในการกำกับดูแลกิจการของคณะกรรมการของทั้งสององค์กร ถูกมองว่ามีปัญหามาก เช่น สัดส่วนความเป็นเจ้าของของสององค์กรโดยประเทศสมาชิก ก็จะอิงกับขนาดเศรษฐกิจของประเทศสมาชิกที่ไม่ยอมให้มีการเปลี่ยนแปลงตามสภาพความเป็นจริง กล่าวคือ ยังยึดสัดส่วนเดิมตั้งแต่มีการจัดตั้งองค์กรทั้งสองหลังสงครามโลกครั้งที่สอง แม้ฐานะทางเศรษฐกิจของประเทศต่างๆ จะได้เปลี่ยนไปมาก โดยเฉพาะจีนที่ขณะนี้เป็นเศรษฐกิจที่ใหญ่เป็นที่สองของโลก แต่สัดส่วนของจีนในฐานะผู้ถือหุ้นยังเท่าเดิม และข้อเรียกร้องที่จะให้มีการปรับสัดส่วนความเป็นเจ้าของหรือสัดส่วนผู้ถือหุ้นตามข้อเท็จจริง ก็ไม่ได้รับการตอบสนองจากประเทศตะวันตก


กล่าวคือ สภาคองเกรซ สหรัฐมีมติไม่ผ่านข้อเสนอให้มีการปรับสัดส่วนความเป็นเจ้าของในกองทุนการเงินระหว่างประเทศตามข้อเท็จจริง เพราะจะทำให้สัดส่วนความเป็นเจ้าของหรือสัดส่วนการถือหุ้นของจีนและประเทศตลาดเกิดใหม่เพิ่มสูงขึ้น ประเด็นนี้ทำให้ประเทศสมาชิก ที่ไม่ใช่ประเทศใหญ่ล้วนผิดหวังต่อธรรมาภิบาลในองค์กรทั้งสองนี้ นอกจากนั้นในการแต่งตั้งผู้บริหารสูงสุดของสององค์กรนี้ก็จะเป็นการตกลงกันแบบเป็นประเพณีว่าเบอร์หนึ่งของธนาคารโลกจะเป็นคนหรือตัวเลือกของรัฐบาลสหรัฐ ขณะที่คนสัญชาติยุโรปจะเป็นผู้บริหารสูงสุดของไอเอ็มเอฟ ประเพณีปฏิบัติแบบนี้ทำให้คนที่มีความสามารถสัญชาติอื่นๆ เช่น เอเชียจะไม่สามารถเป็นเบอร์หนึ่งของสององค์กรนี้ได้ สิ่งเหล่านี้ทำให้ประเทศในเอเชีย แม้พร้อมร่วมมือกับสององค์กรนี้ในฐานะประเทศสมาชิก แต่ก็มองหาทางเลือกอื่น


ข้อเสนอของจีนจึงตรงจุดและเป็นทางเลือกให้กับประเทศต่างๆ และไม่ได้ถูกมองว่าเข้ามาเป็นคู่แข่งหรือทำหน้าที่ซ้ำซ้อนกับองค์กรที่มีอยู่แล้วเดิม ตรงกันข้ามจะสามารถสร้างประโยชน์ได้หลายอย่างต่อภูมิภาคเอเชีย กล่าวคือ


หนึ่ง ประเทศในเอเชียมีความต้องการใช้เงินเพื่อลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานมากอยู่แล้ว ซึ่งธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชียเคยประเมินว่า วงเงินที่ต้องใช้อาจมีมากถึง 8 ล้านล้านดอลลาร์ สหรัฐ ซึ่งจะเกินความสามารถที่องค์กรอย่างธนาคารโลก หรือ เอดีบี จะสนับสนุนได้ และการไปกู้เงินจากธนาคารพาณิชย์โดยตรงเพื่อทำโครงการก็จะมีต้นทุนที่สูง ดังนั้นธนาคารอย่าง AIIB ที่จีนเสนอจะเป็นทางเลือกที่ดีสำหรับการระดมทุนระยะยาวในการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานในเอเชีย


สอง ธนาคาร AIIB ใหม่นี้จะอยู่ในรูปขององค์กรระหว่างประเทศที่เปิดกว้างต่อสมาชิกทั้งด้านความเป็นผู้ถือหุ้น การบริหารจัดการ และการปล่อยเงินกู้ ซึ่งประเทศต่างๆ จะสามารถมีส่วนร่วมได้ในทุกระดับ คือ จีนจะเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ แต่เปิดให้ทุกประเทศทั่วโลกที่เป็นสมาชิกถือหุ้นได้ มีทุนจดทะเบียนขั้นแรก 50 พันล้านเหรียญ ที่อาจเพิ่มเป็น 100 พันล้านเหรียญ ประเทศนอกเอเชียก็สามารถถือหุ้นได้แต่จะถูกจำกัดสัดส่วนความเป็นเจ้าของไว้ไม่เกินร้อยละ 25 ด้านการบริหาร ผู้บริหารในองค์กรนี้ก็จะมาจากทั่วโลกแบบมืออาชีพ และในการปล่อยกู้ ก็จะเปิดกว้างให้ทุกประเทศในเอเชียสามารถกู้เงินได้ ทำให้บทบาทองค์กรในฐานะธนาคารปล่อยเงินกู้ระยะยาวจะเปิดกว้าง (Inclusive) กับทุกประเทศในเอเชีย


สาม ธนาคารนี้จะเป็นกลไกสำคัญที่จะเกิดการใช้เงินออมของประเทศในเอเชียเพื่อประชาชนในเอเชียอย่างจริงจัง ลดการพึ่งพาสถาบันการเงินตะวันตก ปัจจุบันเอเชียเป็นภูมิภาคที่มีเงินออมและเงินสำรองระหว่างประเทศมาก แต่ ไม่ได้เอาเงินเหล่านี้มาใช้ให้เป็นประโยชน์กับภูมิภาค การจัดตั้งธนาคาร AIIB จะสามารถระดมเงินออมเหล่านี้เพื่อการลงทุนในเอเชีย ช่วยลดต้นทุนและลดการพึ่งพาการช่วยเหลือจากนอกภูมิภาคเอเชียในระยะยาว


ประโยชน์ดังกล่าวทำให้หลายประเทศพร้อมสนับสนุน ประเทศอุตสาหกรรมตะวันตกเองก็ตระหนักถึงประโยชน์นี้ ขณะเดียวกันก็พร้อมรับการเปลี่ยนแปลงของศูนย์อำนาจทางเศรษฐกิจ ที่กำลังเกิดขึ้น จะมีก็แค่สหรัฐที่เหมือนจะเสียเปรียบในเกมอำนาจ ต้องยอมรับบทบาทที่ลดลงในเอเชีย ขณะเดียวกันประเทศในเอเชียก็กำลังเข้าสู่ยุคใหม่ที่ระเบียบของระบบเศรษฐกิจการเงินโลกจะอยู่ภายใต้อิทธิพลจีนมากขึ้น คำถามก็คือ ธรรมาภิบาลของจีนจะดีกว่าหรือแตกต่างจากธรรมาภิบาลของประเทศตะวันตกหรือไม่