ขึ้นต้นเป็นลำไม้ไผ่ :ร่างรัฐธรรมนูญว่าด้วยการกระจายอำนาจ

ในระดับชาติจะออกมาเช่นใด ซึ่งก็เป็นไปตามคาด แต่ผู้ที่ขับเคลื่อนในเรื่องของการกระจายอำนาจพอมีความหวังอยู่บ้างโดยมีความเชื่อว่าหากอยู่ในสถานการณ์ปกติแล้วย่อมยากที่จะบรรลุผลได้ กอปรกับผู้ที่มีรายชื่อฯนั้นหลายคนได้มีบทบาทสำคัญในการขับเคลื่อนในเรื่องของการกระจายอำนาจมาอย่างแข็งขัน แต่เมื่อเห็นร่างฯที่จัดทำขึ้นแล้วดูเหมือนจะเป็นตลกร้ายในวงวิชาการที่ว่าด้วยการกระจายอำนาจเลยทีเดียว


มาตรา (๒/๗/-)๑


วรรคหนึ่งนั้นล้อมาจาก ม.๒๘๑ ของ รธน.๕๐


“...รัฐต้องให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรบริหารท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเอง...”


ขึ้นต้นก็ย้อนแย้งในตัวเองเสียแล้วเพราะเริ่มด้วย “...ตามหลักแห่งการปกครองตนเอง...” แต่กลับเปลี่ยนชื่อจาก “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” เป็น “องค์กรบริหารท้องถิ่น” ซึ่งผมไม่ติดใจแต่อย่างใดเพราะคำว่า “ปกครอง” นั้น เป็นภาษาเชิงลบ แต่ไหนๆ จะเปลี่ยนแล้วก็ควรใช้ให้ถูกตามหลักรัฐประศาสนศาสตร์ (Public Administration) โดยใช้คำว่า “องค์การ (Organization)” แทนคำว่า “องค์กร (Organ)” ซึ่งเราใช้ผิดกันมาโดยตลอด


เมื่อเปลี่ยนจากคำว่า “ปกครอง” เป็น “บริหาร” แล้วก็ควรพิจารณาชื่ออื่นด้วย เช่น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น, กรมการปกครอง, ศาลปกครอง, เจ้าพนักงานฝ่ายปกครอง ฯลฯ เพราะเกี่ยวพันกับกฎหมายหลายฉบับ ที่สำคัญคงต้องแก้หลักสูตรในมหาวิทยาลัยที่ว่าด้วยการปกครองท้องถิ่นเสียด้วยกระมัง


ข้อดีในวรรคนี้ก็คือ “ให้มีรูปแบบองค์กรบริหารท้องถิ่นที่หลากหลาย” ซึ่งหมายความว่ามีโอกาสที่จะเกิดรูปแบบตามร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานครฯหรือจังหวัดจัดการตนเองขึ้น


วรรคสอง


“การจัดทำบริการสาธารณะใดที่ชุมชน หรือบุคคลสามารถดำเนินการได้...ต้องกระจายภารกิจดังกล่าวให้ชุมชน หรือบุคคลดังกล่าวดำเนินการ...”


การบัญญัติให้ “ชุมชน” หรือ “บุคคล” สามารถจัดทำบริการสาธารณะแทนรัฐหรือองค์กรบริหารท้องถิ่นนั้นมีข้อสงสัยว่าคำว่าบุคคลนั้นจะหมายความรวมทั้งหมด คือ ปัจเจกบุคคล คณะบุคคลและนิติ บุคคล ซึ่งหากให้ปัจเจกบุคคลสามารถจัดทำบริการสาธารณะได้ก็คงเป็นแปลกประหลาดพอสมควร


มาตรา (๒/๗/-)๒


วรรคหนึ่ง


“...ต้องมีคณะผู้บริหารท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่นหรือสภาท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งหรือความเห็นชอบของประชาชนด้วยวิธีอื่น โดยอย่างน้อยสมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมีสัดส่วนของสตรีไม่น้อยกว่าหนึ่งในสาม...”(หมายเหตุ l ประเด็นของสตรียังอยู่ในระหว่างการรอพิจารณา)


ต้องบัญญัติให้ชัดเจนในประเด็น “ความเห็นชอบของประชาชนโดยวิธีอื่น” เพราะไม่เช่นนั้นก็จะถอยหลังไปยิ่งกว่าระบบเดิมที่ผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งมาซึ่งถือว่าได้ความความเห็นชอบจากประชาชนเช่นกันไปแต่งตั้งผู้บริหารเท่านั้น แต่ในวรรคนี้หมายความรวมถึงสมาชิกสภาท้องถิ่นด้วย


ในส่วนที่รอการพิจารณา “โดยอย่างน้อยสมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมีสัดส่วนของสตรีไม่น้อยกว่าหนึ่งในสาม” นั้น เหตุใดจึงเป็นหนึ่งในสามมิใช่หนึ่งในสองและหากจะบัญญัติเช่นนี้ก็ควรบัญญัติสัดส่วนของกลุ่มหลากหลายทางเพศ กลุ่มชาติพันธุ์ กลุ่มวิชาชีพต่างๆ เข้าไปด้วย


วรรคสอง


“...มีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ โดยอย่างน้อยต้องมีอำนาจหน้าที่ในด้านการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนในท้องถิ่น...”


ดี แต่ไม่จำเป็นต้องบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเพราะอยู่ใน พ.ร.บ.จัดตั้งของแต่ละองค์กรฯอยู่แล้ว


วรรคสาม


“องค์การบริหารท้องถิ่นต้องบริหารงาน...ความสอดคล้องกับการพัฒนาจังหวัด ภาคและประเทศ...”


มีการบัญญัติคำว่า “ภาค” ขึ้นมา ซึ่งไม่มีในระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และแต่ละส่วนราชการต่างก็ให้ขอบเขตของคำว่า “ภาค” แตกต่างกันไป ควรตัดออกไป


วรรคสี่ ต้องนิยามคำว่าภาคประชาสังคมให้ชัดเจน


มาตรา (๒/๗/-)๒/๑


“...ให้มีประมวลกฎหมายท้องถิ่น...มีการจัดสรรภาษีและรายได้ระหว่างรัฐกับองค์กรบริหารท้องถิ่นที่เหมาะสมกับอำนาจหน้าที่...”


สงสัยในเรื่องที่ว่าให้มีประมวลกฎหมายท้องถิ่นนั้นจะเป็นการจัดทำขึ้นใหม่ทั้งเช่นกับการจัดทำประมวลกฎหมายแพ่งกฎหมายอาญาในอดีตหรือว่าจะเป็นการรวบรวมเข้าให้มาอยู่ด้วยกันเฉยๆ เพื่อสะดวกต่อการค้นคว้าเช่นกับประมวลกฎหมายปกครองที่ศาลปกครองจัดทำขึ้น


เห็นด้วยในเรื่องของการจัดสรรภาษีและรายได้ระหว่างรัฐกับองค์กรบริหารท้องถิ่นที่เหมาะสม แต่เสียดายที่ไม่มีการกล่าวถึงการเพิ่มอำนาจหน้าในการจัดเก็บภาษีหรือรายได้ที่องค์กรบริหารท้องถิ่นที่จะสามารถเก็บเองได้ที่เพิ่มจากเดิมที่เก็บได้เพียงไม่กี่ชนิดเท่านั้น


มาตรา (๒/๗/-)๓


วรรคสอง (๒)


“ทำสัญญาแผนระหว่างรัฐ ราชการส่วนภูมิภาค และองค์กรบริหารท้องถิ่น”


ทำสัญญาแผนหมายถึงอะไร ปกติแล้วจะใช้เพียงข้อตกลง (MOU) และแผนหมายถึงแผนอะไร คำว่ารัฐในอนุมาตรานี้กินความขนาดไหน และทำไมต้องทำสัญญากับราชการส่วนภูมิภาค และหากไม่สามารถปฏิบัติตามสัญญาแล้วจะมีผลอย่างไร ซึ่งในวรรคนี้เห็นว่าไม่จำเป็นต้องบัญญัติไว้


วรรคสอง (๓)


“ส่งเรื่องให้ศาลปกครองพิจารณาวินิจฉัยว่ากฎหรือคำสั่ง มติหรือการกระทำใด ของผู้บริหารท้องถิ่น สภาท้องถิ่น หรือสมาชิกสภาท้องถิ่น เป็นไปโดยมิชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย”


การส่งเรื่องให้ศาลปกครองวินิจฉัยนั้นใครเป็นผู้ส่งเพราะผู้ส่งจะอยู่ในฐานะผู้ฟ้องคดีซึ่งต้องเป็นผู้เดือดร้อนเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนเสียจากกฎหรือคำสั่งหรือการกระทำนั้นตามมาตรา ๔๒ ของ พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ และต้องมีคำบังคับตามมาตรา ๗๒ ของพ.ร.บ.เดียวกัน ซึ่งหากเมื่อเป็นคำสั่งก็ต้องอุทธรณ์หรือร้องทุกข์เสียก่อนตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง ประเด็นก็คือจะต้องอุทธรณ์หรือร้องทุกข์กับใคร ฯลฯ แต่หากเห็นว่าอยากให้ศาลปกครองเป็นผู้พิจารณาเรื่องเหล่านี้ก็ต้องไปแก้กฎหมายให้ชัดเจนขึ้นโดยอาศัยช่องทางตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๖) ของพ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ โดยงดเว้นเงื่อนไขของการฟ้องคดีดังกล่าวข้างต้น


มาตรา (๒/๗/-)๔ ว่าด้วยสมัชชาพลเมือง


เห็นด้วยเกือบทั้งหมดแต่เห็นว่าควรใช้คำว่า “สภาพลเมือง” ต่อไปแทน “สมัชชาพลเมือง” เพราะรากศัพท์เดิมมาจากคำว่า Civil Juries หรือ Citizen Juries กอปรกับคำนี้เป็นที่รับทราบกันโดยทั่วไปเพราะมีการณรงค์มานานตั้งแต่ร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานครฯแล้ว จึงสามารถทำความเข้าใจแก่ประชาชนได้โดยง่าย และแทนที่จะบัญญัติว่า “ส่งเสริม” ควรบัญญัติให้เป็นองค์กรหนึ่งในองค์กรบริหารท้องถิ่นไปเลย ส่วนองค์ประกอบหรือรูปแบบต่างๆ ก็พิจารณาตามความเหมาะสมในแต่พื้นที่ไป


มาตรา (๒/๗/-)๕


วรรคหนึ่ง (๒)


“ให้มีองค์กรกลางบริหารงานบุคคล...ร่วมเป็นองค์กรเดียว...”


ไม่เห็นด้วย เพราะจะเป็นการตั้งองค์กรอิทธิพลองค์กรใหม่ขึ้นมาอีกองค์กรหนึ่ง เพราะโดยหลักของการปกครองท้องถิ่นแล้วแต่ละท้องถิ่นซึ่งเป็นนิติบุคคลควรมีอิสระในการกำหนดหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลของตนเองเพื่อเป็นแรงจูงใจให้แก่บุคลากรที่จะตัดสินใจเลือกที่จะมาทำงานด้วย และท้องถิ่นก็จะสามารถเลือกบุคลากรได้เหมาะสมกับท้องถิ่นนั้นๆ รัฐควรกำกับโดยกำหนดหลักเกณฑ์หรือมาตรฐานกลางก็พอแล้ว


วรรคหนึ่ง (๓)


“ให้มีคณะกรรมการดำเนินการแต่งตั้งข้าราชการส่วนท้องถิ่นโดยระบบคุณธรรมในแต่ละจังหวัด...”


ในส่วนของการให้มีคณะกรรมการดำเนินการแต่งตั้งข้าราชการส่วนท้องถิ่นในระบบคุณธรรมในแต่ละจังหวัด ฯลฯ นั้น ต้องระวังที่จะไม่ให้ขัดกับหลักการกำกับดูแลตามความจำเป็นที่เหมาะสมระหว่างราชการส่วนกลางหรือภูมิภาคกับส่วนท้องถิ่น เว้นเสียแต่ว่าจะมาจากข้าราชการส่วนท้องถิ่นหรือผู้ทรงคุณวุฒิในท้องถิ่นซึ่งจะสามารถทำได้ในแง่ของการรับเรื่องร้องเรียนในกรณีที่ไม่ชอบมาพากลเสียมากกว่า


กล่าวโดยสรุปก็คือ ขึ้นต้นเป็นลำไม้ไผ่แต่พอเหลาลงไปกลายเป็นบ้องกัญชาเสียนี่ เห็นทีประชาชนคงต้องลุกขึ้นมาจัดการด้วยตนเองเสียแล้วกระมัง