ความก้าวหน้าในการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน : นับถอยหลังอีก 1 ปี

ในการประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียนที่ประเทศกัมพูชาเมื่อเดือนพ.ย.ที่ผ่านมา เนื่องจากความไม่พร้อมของประเทศสมาชิกในหลายเรื่อง ความพร้อมหรือไม่ดังกล่าวสามารถดูได้จากความก้าวหน้าในการดำเนินมาตรการตามกระบวนการเข้าสู่ AEC ที่ประเทศสมาชิกอาเซียนได้ตกลงร่วมกันผ่านการจัดทำพิมพ์เขียวหรือ AEC blueprint ใน 4 องค์ประกอบ (pillar) คือ (1) การเป็นตลาดและฐานการผลิตเดียว (2) การเป็นภูมิภาคที่มีความสามารถในการแข่งขัน (3) การพัฒนาที่เท่าเทียม และ (4) การบูรณาการในตลาดโลก

การเลื่อนเปิด AEC นำมาสู่คำถามว่าแล้วจะมีการเลื่อนไปอีกหรือไม่ และหากใช้เกณฑ์ความพร้อมก็มีปัญหาว่าจะวัดความพร้อมอย่างไร เพราะแน่นอนว่าบางประเทศพร้อมในด้านหนึ่งและไม่พร้อมในอีกด้านหนึ่ง การใช้ความพร้อมเฉพาะด้านมาเป็นข้ออ้างไม่น่าจะเหมาะสม ควรใช้เกณฑ์ความพร้อมในภาพรวมมากกว่า โดยอาจเป็นผลรวมแบบใดแบบหนึ่งของความก้าวหน้าในแต่ละ 4 องค์ประกอบข้างต้นเพื่อตอบคำถามนี้ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ได้สร้างดัชนีการเข้าร่วม AEC หรือ AEC Integration Index ขึ้น เพื่อชี้ระดับความก้าวหน้าหรือระดับการเข้าร่วม AEC อย่างเป็นรูปธรรม

แนวคิด AEC Integration Index อาศัยบทเรียนจากการรวมกลุ่มสหภาพยุโรป (EU) ที่มีการวัดความก้าวหน้าของการเข้าร่วม EU ในช่วงเวลาต่างๆ โดยการสร้างดัชนีการเข้าร่วมในระดับภูมิภาค ที่เรียกว่า Index of Regional Integration ที่มีการแบ่งระดับการเข้าร่วมเป็น 5 ขั้น คือ ขั้น 1 Free Trade Area ขั้น 2 Custom Union ั้น 3 Common Market ขั้น 4 Economic Union และ ขั้น 5 Total Economic Integration และมีหลักการที่ต้องคำนึงถึงเสมอในการให้คะแนนความก้าวหน้าคือคะแนนที่ให้จะไม่เพิ่มหากเป็นเพียงการตกลงว่าจะดำเนินนโยบาย เช่นการลงนามให้สัตยาบัน คะแนนจะเพิ่มก็ต่อเมื่อถูกนำไปดำเนินการจริงอย่างเป็นรูปธรรมโดยคะแนนสูงสุดคือ 100 คะแนน

ในกรณีของ AEC ได้แบ่งระดับการเข้าร่วมเป็น 4 ขั้น อิงกับ 4 องค์ประกอบใน AEC Blueprintและอาศัยข้อมูล AEC Scorecardและ Mid-Term Review ที่ ทีดีอาร์ไอ ร่วมกับ Economic ResearchInstitute for ASEAN and East Asia(ERIA) จัดทำขึ้นเป็นช่วงๆ ตั้งแต่ปี 2008-2012 (และอยู่ระหว่างจัดทำปี 2014) เป็นพื้นฐานในการประเมินความก้าวหน้า โดยเพิ่มเรื่องน้ำหนักความสำคัญของมาตรการที่มีผลต่อการรวมกลุ่ม และ การนำไปปฏิบัติจริง เช่น การอนุมัติใช้หรือปรับแก้กฎระเบียบ/กฎหมาย ซึ่งเป็นส่วนสำคัญที่ทำให้ AEC integration index นี้มีมิติเพิ่มขึ้นจาก AEC Scorecard

น้ำหนักของแต่ละมาตรการที่มีผลต่อการรวมกลุ่ม ใช้วิธีการอ้างอิงความเห็นของภาคเอกชนในอาเซียนและผู้เชี่ยวชาญ เช่น ให้น้ำหนักที่ค่อนข้างมากต่อมาตรการอำนวยความสะดวกทางการค้า (trade facilitation) เช่นระบบศุลกากรอิเล็กทรอนิกส์ และการให้บริการ ณ จุดเดียว (National Single Window) รองลงมาคือการยกเลิกโควตาทางการค้าและการกีดกันที่ไม่ใช่ภาษีการเคลื่อนย้ายบริการเสรีที่เน้นเรื่องการเปิดเสรีด้านการขนส่ง โลจิสติกส์การอำนวยความสะดวกด้านการขนส่งผ่านแดน และการขนส่งหลากหลายรูปแบบระหว่างกัน รวมถึงการเปิดเสรีบริการทางการเงิน และการอนุญาตให้ผู้ประกอบกิจการบริการของอาเซียนสามารถทำธุรกิจโดยถือหุ้นได้อย่างน้อยถึง 70% โดยเฉพาะในสาขาที่ควรมีการแข่งขันมากขึ้นคือ ICT และโทรคมนาคม ส่วนการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ICT และพลังงานรวมทั้งการจัดทำข้อตกลงยอมรับร่วมในคุณสมบัตินักวิชาชีพของอาเซียนในแรงงานทักษะอาชีพต่างๆ และการเพิ่มสาขาอาชีพให้มากขึ้นมีลำดับความสำคัญรองลงมาต่อการเข้าร่วมเป็น AEC

ส่วนการให้คะแนนการนำมาตรการไปสู่การปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรมพบว่า การอำนวยความสะดวกทางการค้า ซึ่งประกอบด้วย custom modernization การดำเนินการระบบศุลกากรอิเล็กทรอนิกส์ (e-custom) และ National Single Window มีความก้าวหน้ามากที่สุดส่วนการเปิดเสรีด้านการบริการมีความก้าวหน้ามากขึ้นโดยการอนุญาต (ในหลักการ) ให้ผู้ประกอบกิจการบริการของอาเซียนสามารถทำธุรกิจโดยถือหุ้นได้อย่างน้อยถึง 70% ในสาขาเร่งรัดก่อน 5 สาขา คือการขนส่งทางอากาศ ICT บริการสุขภาพท่องเที่ยว และโลจิสติกส์ แต่ก็ยังติดปัญหาและข้อกฎหมายหลายเรื่องที่ทำให้ไม่เกิดผลในเชิงปฏิบัติเพราะประเทศสมาชิกส่วนมากยังมีนโยบายคุ้มครองผู้ประกอบการในประเทศเป็นหลักเช่นเดียวกับการเปิดเสรีด้านการเคลื่อนย้ายทุน ที่เปิดด้านเงินทุนไหลเข้า แต่ยังคงจำกัดเรื่องเงินทุนไหลออก เป็นต้น

ดัชนี AEC Integration Index คือผลคูณของผลคะแนนการนำมาปฏิบัติ กับน้ำหนักในแต่ละมาตรการ โดยพบว่าดัชนีนี้ของไทยเพิ่มขึ้นอย่างช้าๆ ตั้งแต่ปี 1977 และเพิ่มขึ้นอย่างเห็นได้ชัด เมื่อมี AEC Blueprint ในปี 2007 จนมาอยู่ที่ระดับ 40.3 ในปี 2012 และคาดว่าจะเพิ่มเป็นประมาณ 50 ในปี 2014 แสดงถึงการเดินทางมาได้ “ครึ่งทาง” ของกระบวนการดำเนินการตาม AEC Blueprint pillar 1 และ 2 ที่ตั้งไว้เพื่อบรรลุการเป็น AEC ภายในปี 2015 ในเรื่องการบูรณาการตลาดและฐานการผลิตและการเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของภูมิภาค ยังไม่รวมถึงเรื่องการพัฒนาที่เท่าเทียม และการบูรณาการในตลาดโลกที่เป็นการมองเป้าหมายไปในระยะข้างหน้าอีกขั้นหนึ่ง (ดังกราฟ)

ประเทศอาเซียนควรมีการจัดทำดัชนี AEC integration index เพื่อแสดงความก้าวหน้าและระดับการเข้าร่วมเป็น AEC อย่างเป็นรูปธรรมและเปรียบเทียบกันได้ อันจะช่วยเป็นฐานข้อมูลเพื่อกระตุ้นให้เกิดการผลักดันการรวมตัวกันตามกรอบ AEC ให้เร็วมากขึ้น