บทบาทของทนายความอิสระที่ทำงานอย่างเป็นอิสระเพราะมีกฎหมายให้อำนาจไว้ว่าเมื่อได้รับการแต่งตั้งแล้ว
ย่อมมีอำนาจเต็มที่จะไต่สวน ในการไต่สวนคดีวอเตอร์เกท ประธานาธิบดีนิกสันได้แต่งตั้ง อาร์ชิบาลด์ ค็อกซ์ (Archibald Cox) ซึ่งเป็นศาสตราจารย์ทางกฎหมายจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด (Harvard Law School) มาเป็นทนายความอิสระ
ค็อกซ์ ได้ทำหน้าที่อย่างเต็มกำลัง และได้มีหมายถึงประธานาธิบดีนิกสันให้ส่งเทปบันทึก (President’s Secret Oval Office Tapes) ทั้งหมดให้ทนายความอิสระ แต่ประธานาธิบดีนิกสันไม่ส่งให้ ยิ่งกว่านั้นยังสั่งให้อัยการสูงสุดปลดค็อกซ์ออกจากการเป็นทนายความอิสระในคดีนี้ แต่อัยการสูงสุดก็ไม่กล้าปลดค็อกซ์ แต่กลับลาออกจากการเป็นอัยการสูงสุดเสียเอง ในที่สุดประธานาธิบดีนิกสันได้แต่งตั้งรองอัยการสูงสุดขึ้นมาแทนและสั่งให้ปลดค็อกซ์ อัยการสูงสุดคนใหม่สั่งปลดค็อกซ์ในฐานะอัยการพิเศษ (Special Prosecutor) แล้วตั้งคนใหม่ทำหน้าที่แทนค็อกซ์ ความไม่ชอบมาพากลนี้ทำให้ประชาชนไม่พอใจและทางรัฐสภาก็เห็นถึงการกระทำที่ไม่ชอบของประธานาธิบดีนิกสัน จึงได้กำหนดให้มีการประชุมเพื่อถอดถอนจากการเป็นประธานาธิบดี (Impeachment) ทนายความอิสระคนใหม่คือลีออน จาวอร์สกี้ (Leon Jaworski) เมื่อเข้ามารับหน้าที่ ก็ดำเนินการเหมือนค็อกซ์โดยขอให้ทำเนียบขาวส่งเทปบันทึกให้อีก สร้างความกดดันให้กับประธานาธิบดีนิกสันอย่างมาก ในที่สุดประธานาธิบดีนิกสันได้ประกาศลาออกจากการเป็นประธานาธิบดีสหรัฐ
เมื่อจิมมี่ คาร์เตอร์ (Jimmy Carter) ขึ้นมาเป็นประธานาธิบดี ได้เล็งเห็นปัญหาเรื่องจริยธรรมของรัฐบาล จึงได้เสนอกฎหมายเพื่อปฏิรูปเรื่องจริยธรรม เรียกว่า กฎหมายจริยธรรมภาครัฐ (Ethics in Government Act) โดยมีสาระสำคัญว่าให้มีหน่วยงานจับตามองเจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐ (Watchdog Organization) เปิดเผยข้อมูลทางการเงิน และกำหนดข้อจำกัดในการล็อบบี้ (Lobbying Restrictions) และที่สำคัญที่สุดคือการแต่งตั้งทนายความอิสระเป็นกรณีพิเศษ (Independent Special Prosecutor) การแต่งตั้งทนายความอิสระนี้ ให้คณะผู้พิพากษาศาลสูงระดับศาลอุทธรณ์สามคนที่ประจำอยู่ที่เขตวอชิงตัน ดีซี เป็นผู้พิจารณาแต่งตั้ง
นับตั้งแต่ปี 1978 ถึงปี 1982 มีการไต่สวนเจ้าหน้าที่ระดับสูงจำนวนหลายคนโดยทนายความอิสระ อาทิ การไต่สวนคดี คอนทรา แบน (Contra / Ban) ที่มีการนำเงินที่ได้จากการขายอาวุธให้กับอิหร่านมาให้ฝ่ายกบฏในนิการากัว การไต่สวนบุคคลสำคัญเช่นโอลิเว่อร์ นอร์ท (Oliver North) ทำให้เกิดวลีที่เป็นที่รู้จักกันอย่างแพร่หลายจากการให้ปากคำของ นอร์ทว่าจะให้การทุกอย่างไม่ว่าจะเป็นเรื่องดี เรื่องเลว หรือเรื่องที่น่าชิงชัง (The good, The bad and The ugly) อย่างหมดเปลือก และอีกเรื่องคือเรื่องอื้อฉาวระหว่างประธานาธิบดีบิล คลินตัน กับนักศึกษาฝึกงานที่ทำเนียบขาวชื่อ โมนิก้า ลูวินสกี้ (Monica Lewinski) ที่เป็นที่รู้กันทั่วโลก ซึ่งแม้ว่าประธานาธิบดีคลินตันจะไม่ถูกอิมพีชเมนต์ (Impeachment) โดยรัฐสภาถอดถอนจากการเป็นประธานาธิบดี แต่ทนายความอิสระ ชื่อ เคนเนท สตาร์ (Kenneth Starr) ก็ทำให้เกิดความลำบากใจและเป็นสิ่งที่ประชาชนชาวอเมริกันให้ความสำคัญเรื่องจริยธรรมเพิ่มขึ้น นอกเหนือจากเรื่องทุจริตคอร์รัปชัน
การทำหน้าที่ของ ทนายความอิสระ ตามกฎหมายของสหรัฐอเมริกานั้น มีขอบเขตอำนาจกว้างไกล และเพื่อให้มีความเป็นอิสระอย่างมาก ถึงขนาดที่เมื่อแต่งตั้งแล้วจะเปลี่ยนแปลงไม่ได้จนกว่าคดีนั้นจะสิ้นสุด ก็ทำให้เกิดข้อถกเถียงถึงความเป็นกลางที่ไม่ตกอยู่ภายใต้อิทธิพลทางการเมืองของทนายความอิสระที่ได้รับการแต่งตั้ง แม้จากอดีตทนายความอิสระได้ทำหน้าที่อย่างเป็นกลาง แต่ก็มีความไม่มั่นใจว่าจะเป็นกลางได้อย่างสม่ำเสมอในอนาคต เพราะพรรคการเมืองที่ได้ประโยชน์ก็จะพึงพอใจจากการใช้อำนาจในการไต่สวนของทนายความอิสระ แต่พรรคที่เสียประโยชน์ก็จะไม่ชอบ ดังที่อดีตทนายความอิสระ เจมส์ แม็คเคย์ (James Mc Cay) เคยกล่าวไว้ว่า “The ‘ins’ (the party in power) hate it and the ‘outs’ love it just for the purpose of bringing the ‘ins’ down”
มีคำถามว่า ถ้าประเทศไทยจะมีทนายความอิสระ ผู้ที่จะเข้ามาทำหน้าที่ควรจะเป็นอย่างไร เรื่องนี้เป็นเรื่องที่ควรพิจารณาและกำหนดให้ชัดเจนในหลายประการ อาทิ
1. ต้องมีความเป็นกลางและไม่ฝักใฝ่พรรคการเมืองอย่างแท้จริง
2. ต้องไม่มีเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest)
3. เนื่องจากแต่ละคดีจะใช้เวลานาน และในช่วงระยะเวลาดังกล่าวอาจเกิดสิ่งที่เรียกว่า ผลประโยชน์งอกเงย (vested interest) ในลักษณะที่อาจก้าวล่วงสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่นได้ที่เรียกว่า “witch hunt” จึงต้องคิดถึงเรื่องนี้ด้วย
4. การใช้อำนาจในการตรวจสอบและไต่สวน อาจทำให้เกิดค่าใช้จ่ายมหาศาลที่ไม่อยู่ในงบประมาณปกติและเมื่อดำเนินการแล้วไม่สามารถจำกัดได้
ในส่วนที่เกี่ยวกับกฎหมายนั้น เนื่องจากทนายความอิสระจะมีการใช้อำนาจในการดำเนินการอย่างกว้างขวาง จึงจำเป็นที่จะต้องกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญถึงบทบาทหน้าที่ และการแต่งตั้งในแต่ละคนที่จะทำหน้าที่เป็นทนายความอิสระ ระยะเวลาเริ่มต้นและสิ้นสุด ตลอดจนหน่วยงานอื่นที่จะต้องเข้ามาเกี่ยวข้อง
ตามกฎหมายของประเทศสหรัฐอเมริกานั้น ได้กำหนดขอบเขตการเกิดขึ้นและการสิ้นสุดของทนายความอิสระ ดังนี้
1. กำหนดบทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยเรื่องทนายความอิสระ (Independent Counsel Law) ให้ชัดเจน (Applicability of Provisions)
2. กำหนดวิธีการไต่สวนเบื้องต้นที่จะนำมาซึ่งการแต่งตั้งทนายความอิสระ (Preliminary investigation and application for appointment of an independent counsel)
3. กำหนดหน้าที่ในการแต่งตั้งของศาลแผนกทนายความอิสระ (Duties of the division of court)
4. กำหนดอำนาจหน้าที่ของทนายความอิสระ (Authority and duties of an independent counsel)
5. กำหนดเรื่องการดูแลตรวจสอบการทำงานของทนายความอิสระโดยรัฐสภา (Congressional oversight)
6. กำหนดเรื่องการถอดถอนและให้พ้นจากการปฏิบัติหน้าที่ของทนายความอิสระ (Removal of an independent counsel; termination of office)
7. กำหนดความเกี่ยวข้องระหว่างสำนักงานทนายความอิสระกับกระทรวงยุติธรรม (Relationship with Department of Justice)
8. กำหนดกรณีที่ทนายความอิสระจะถูกถอดจากการปฏิบัติหน้าที่ (Severability)
9. กำหนดความชัดเจนเรื่องระยะเวลาสิ้นสุดของพระราชบัญญัติว่าด้วยทนายความอิสระ (Termination of effect of chapter)
โปรดติดตามตอนจบในวันศุกร์ที่ 26 ธ.ค. 57
