ความลับของรัฐและแนวโน้มของประชาธิปไตยในญี่ปุ่น

(Act on the Protection of Specially Designated Secrets หรือ “State Secrets Protection Law”) จะมีผลบังคับใช้หลังจากที่รัฐบาลของชินโซ อาเบะ ผลักดันกฎหมายฉบับนี้ผ่านสภาไดเอ็ทสำเร็จเมื่อวันที่ 6 ธ.ค. 2556 ที่ผ่านมา มีการคาดการณ์ว่ากฎหมายฉบับนี้จะมีผลกระทบต่อสิทธิในการรู้รับข้อมูลข่าวสารของประชาชนญี่ปุ่นตลอดจนระบบประชาธิปไตยของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ ในขณะเดียวกันกฎหมายฉบับนี้ก็เป็นเครื่องบ่งชี้หนึ่งที่แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลอาเบะให้ความสำคัญกับความสมดุลระหว่างประเด็นความมั่นคงของประเทศกับสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างไร

โดยเนื้อหาแล้ว กฎหมายการรักษาความลับของรัฐฉบับนี้ให้อำนาจกับรัฐมนตรีทุกคนและหัวหน้าองค์กรของฝ่ายบริหารที่เกี่ยวข้องในการกำหนดว่าข้อมูลใดเป็นข้อมูลที่สมควรถูกปกปิดไว้ในฐานะที่เป็นความลับของรัฐ โดยข้อมูลที่อยู่ในข่ายที่จะถูกกำหนดให้เป็นความลับได้มีสี่ประเภทคือ ข้อมูลด้านการทหาร การทูต กิจกรรมที่จัดว่าเป็นอันตราย (เช่น การสอดแนม ฯลฯ) และการป้องกันการก่อการร้าย และกฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดโทษจำคุกสิบปีสำหรับผู้ที่เปิดเผยข้อมูลที่ถูกกำหนดให้เป็นความลับของรัฐ และห้าปีสำหรับผู้ที่พยายามเข้าถึงข้อมูลที่ถูกจัดให้เป็นความลับด้วยวิธีการที่รัฐบาลเห็นว่าไม่เหมาะสม ซึ่งบทลงโทษนี้ครอบคลุมไปถึงการทำงานเชิงสืบสวนของนักข่าวและการเปิดเผยข้อมูลเพื่อประโยชน์ของสาธารณะโดยบุคคลภายในองค์กร (whistleblower) ด้วย นอกจากนั้น ระยะเวลาสูงสุดของการปกปิดข้อมูลตามกฎหมายฉบับนี้คือหกสิบปี และสามารถต่อระยะเวลาออกไปได้ด้วยการอนุมัติของคณะรัฐมนตรีเป็นรายกรณี ส่วนข้อมูลที่พ้นระยะเวลาของการปกปิดแล้ว นายกรัฐมนตรีมีอำนาจที่จะตัดสินว่าข้อมูลนั้นจะถูกเปิดเผยต่อสาธารณะหรือจะถูกทำลาย

กฎหมายการรักษาความลับฉบับนี้ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์และต่อต้านจากคนญี่ปุ่นจำนวนมาก เนื่องจากกฎหมายฉบับนี้ให้อำนาจในการปกปิดข้อมูลแก่รัฐบาลอย่างกว้างขวางและเบ็ดเสร็จทั้งในทางตรงและทางอ้อม นั่นคือนอกจากตัวกฎหมายจะกำหนดตัวบุคคลที่มีอำนาจในการปกปิดข้อมูลไว้เป็นจำนวนมากแล้ว นิยามของ “ความลับ” และข้อความสำคัญบางส่วนของกฎหมายฉบับนี้ยังคลุมเครือ เปิดกว้างต่อการตีความ และข้อมูลที่ถูกปกปิดอาจถูกทำให้เป็นความลับตลอดไปด้วยการตัดสินใจให้มีการทำลายข้อมูล แม้ข้อมูลนั้นจะพ้นจากระยะเวลาที่กฎหมายอนุญาตให้มีการปกปิดแล้ว อีกทั้งการใช้อำนาจตามกฎหมายฉบับนี้ก็ยังปราศจากการตรวจสอบจากองค์กรที่เป็นอิสระจากรัฐบาล

นอกจากนั้น กลุ่มนักวิชาการในญี่ปุ่นจำนวนหนึ่งยังเชื่อว่าความคลุมเครือและบทลงโทษที่รุนแรงของกฎหมายฉบับนี้จะทำให้เกิดปัญหาสำคัญสองประการคือ “over classification” หรือการทำให้ข้อมูลข่าวสารเป็นความลับโดยไม่จำเป็น (เจ้าหน้าที่ของรัฐจะเลือกที่จะ “ปลอดภัยไว้ก่อน” ด้วยการทำให้ข้อมูลกลายเป็นความลับมากกว่าที่จะเลือกเสี่ยงต่อการกระทำผิดด้วยการเปิดเผยข้อมูล) และ “chilling effect” หรือการที่ผู้คนในสังคมหวาดกลัวที่จะใช้สิทธิในการพูดและการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของตนเองเพราะเกรงว่าจะได้รับโทษจากกฎหมาย

กลุ่มคนที่จะได้รับผลกระทบอย่างเป็นรูปธรรมเป็นลำดับแรกทันทีที่กฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับใช้ก็คือนักข่าวที่ทำงานเกี่ยวกับการตรวจสอบการทำงานของภาครัฐ เนื่องจากเจ้าหน้าที่รัฐที่เป็นแหล่งข้อมูลสำคัญของนักข่าวกลุ่มนี้จะระมัดระวังมากขึ้นในการให้ข้อมูลหรือแม้แต่ปฏิเสธการให้ข้อมูลโดยสิ้นเชิงเพราะเกรงว่าตนเองจะมีความผิด ในขณะที่ตัวนักข่าวเองก็ต้องเสี่ยงกับการถูกจำคุกหากรัฐบาลเห็นว่าการทำงานสืบค้นข้อมูลของตนเอง “ไม่เหมาะสม” ซึ่งในที่สุดแล้ว ความยากลำบากในการทำงานที่นักข่าวได้รับนี้จะส่งผลไปถึงประชาชนทั่วไป เพราะโดยมากแล้วประชาชนจะพึ่งนักข่าวกลุ่มนี้ในฐานะที่เป็น “ผู้จุดประเด็น” ของปัญหาสำคัญต่างๆ รวมทั้งเป็นแหล่งข้อมูลสำคัญสำหรับการตัดสินใจในการมีส่วนร่วมทางการเมืองของตนเอง หากนักข่าวกลุ่มนี้ไม่สามารถทำงานได้ ประชาชนก็จะสูญเสียโอกาสในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการดำเนินงานของภาครัฐที่อาจมีผลกระทบต่อตนเองไป ซึ่งก็เท่ากับว่าโอกาสในการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนก็จะลดลงไปด้วยเช่นกัน

การขาดหายไปของข้อมูลข่าวสารที่คาดว่าจะเกิดจากการบังคับใช้กฎหมายการรักษาความลับของรัฐฉบับนี้สร้างความกังวลในหมู่คนญี่ปุ่นว่าอำนาจตามระบบประชาธิปไตยของตนเองจะถูกบั่นทอนลง เพราะการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนในทุกกรณี ทั้งในด้านของการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล การปกป้องสิทธิและเสรีภาพ และการมีส่วนในการกำหนดนโยบายสาธารณะอันเป็นสาระสำคัญของระบบประชาธิปไตยและสะท้อนถึงการเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยของประชาชนล้วนแล้วแต่เริ่มต้นจากการได้รับข้อมูลข่าวสารก่อนทั้งสิ้น

ดังนั้น คนญี่ปุ่นจำนวนหนึ่งจึงไม่ลังเลที่จะสรุปว่ากฎหมายฉบับนี้เป็นอันตรายร้ายแรงต่อระบบประชาธิปไตยของประเทศ แม้จะมีการกำหนดกฎเกณฑ์เพิ่มเติมและในตัวกฎหมายฉบับนี้จะมีถ้อยคำที่แสดงถึงการให้ความสำคัญกับสิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของประชาชนก็ตาม ทั้งนี้ ไม่จำเป็นต้องกล่าวถึงความกังวลเกี่ยวกับการใช้กฎหมายฉบับนี้ไปในการปกปิดการกระทำที่เป็นการละเมิดสิทธิของประชาชน (ในกรณีของสหรัฐอเมริกา การเก็บรวบรวมข้อมูลการติดต่อสื่อสารของประชาชนตามโครงการปริซึมเกิดขึ้นได้เพราะโครงการนี้ถูกปกปิดไว้จากการรับรู้ของสาธารณะ จนกระทั่งโครงการนี้ถูกเปิดโปงโดยเอ็ดเวิร์ด สโนวเดน ในปี 2556 สำหรับญี่ปุ่นนั้น ประชาชนกลุ่มที่ให้ความสนใจกับปัญหาความปลอดภัยของโรงไฟฟ้านิวเคลียร์กลัวว่ารัฐบาลจะใช้อำนาจตามกฎหมายฉบับนี้ไปในการปกปิดข้อมูลด้านความปลอดภัยของโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ โดยอ้างความจำเป็นในการป้องกันการก่อการร้าย)

สำหรับเหตุผลในการตรากฎหมายการรักษาความลับของรัฐฉบับนี้นั้น ในตัวกฎหมายได้ระบุไว้ว่า ในปัจจุบันบริบทด้านความมั่นคงในระดับนานาชาติได้เปลี่ยนไป (การขยายอิทธิพลของจีนและการคุกคามของเกาหลีเหนือ) และส่งผลกระทบต่อความมั่นคงประเทศญี่ปุ่น ในขณะเดียวกันพัฒนาการของสังคมญี่ปุ่นในด้านการสื่อสารและการไหลเวียนของข้อมูลข่าวสารได้ทำให้เกิดความเสี่ยงต่อการรั่วไหลของข้อมูลด้านความมั่นคงอันจะกระทบต่อความปลอดภัยของประเทศและประชาชนญี่ปุ่นได้ ดังนั้น กฎหมายฉบับนี้จึงเป็นสิ่งจำเป็นสำหรับการปกป้องประชาชนญี่ปุ่น

ในอีกด้านหนึ่ง ในการแถลงข่าวและการให้สัมภาษณ์ นายกรัฐมนตรีอาเบะและหัวหน้าคณะเลขานุการคณะรัฐมนตรีโยชิฮิเดะ ซุกะ ได้ให้เหตุผลของการตรากฎหมายฉบับนี้ซึ่งสะท้อนถึงยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคงของญี่ปุ่นอย่างชัดเจนว่า ญี่ปุ่นกำลังพัฒนาความร่วมมือด้านความมั่นคงระหว่างประเทศกับประเทศต่างๆ (โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกา) ซึ่งญี่ปุ่นจำเป็นที่จะต้องให้ความมั่นใจกับประเทศเหล่านั้นว่าข้อมูลด้านความมั่นคงที่ประเทศเหล่านั้นอนุญาตให้ญี่ปุ่นได้ร่วมรับรู้จะไม่รั่วไหลออกไปจนก่อให้เกิดความเสียหายได้ ดังนั้น กฎหมายการรักษาความลับฉบับนี้จึงเป็นสิ่งจำเป็นในฐานะที่เป็นหลักประกันให้ประเทศต่างๆ มีความเชื่อมั่นมากพอที่จะยอมให้ญี่ปุ่นเข้าถึงข้อมูลด้านความมั่นคงของตนเอง โดยอาเบะได้กล่าวในการแถลงข่าวเมื่อวันที่ 9 ธ.ค. 2556 ว่า “ถ้าเราไม่มีกฎระเบียบที่จะจัดการกับข้อมูลที่เป็นความลับ เราก็จะไม่ได้ข้อมูลข่าวสารจากประเทศอื่นๆ” และอาเบะยังได้ยกตัวอย่างของรัฐบาลพรรคดีพีเจ (Democratic Party of Japan) ที่ปล่อยให้ความลับด้านการป้องกันประเทศสามหมื่นรายการรั่วไหลออกไปในระยะเวลาเพียงสามปีโดยไม่สามารถหาตัวบุคคลที่จะรับผิดชอบได้

ในกรณีนี้ เห็นได้ชัดเจนว่ารัฐบาลของอาเบะมองกฎหมายการรักษาความลับของรัฐฉบับนี้จากมุมมองด้านความมั่นคง ในขณะที่ประชาชนญี่ปุ่นมองกฎหมายฉบับเดียวกันจากมุมมองของสิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารตามหลักการประชาธิปไตย ความขัดแย้งระหว่างความมั่นคงของประเทศกับสิทธิเสรีภาพของประชาชนในลักษณะนี้เป็นปัญหาสำคัญที่ไม่สามารถตัดสินได้ด้วยการเลือกเอาด้านใดด้านหนึ่งแล้วโยนอีกด้านหนึ่งทิ้งไป ทั้งความมั่นคงของประเทศและสิทธิเสรีภาพของประชาชนจำเป็นจะต้องดำรงอยู่ควบคู่กัน ในสังคมประชาธิปไตย การจำกัดหรือลดทอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนเพื่อปกป้องความมั่นคงของประเทศสามารถกระทำได้ภายใต้สถานการณ์จำเป็น แต่ก็ต้องอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ที่ชัดเจนและเป็นที่รับรู้ทั่วไป มีระยะเวลาที่แน่นอน และกระทำให้น้อยมากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ แต่กฎหมายการรักษาความลับของรัฐฉบับนี้มีแนวโน้มที่จะทำให้ความจำเป็นชั่วคราวกลายเป็นสภาพถาวรของสังคม ซึ่งเท่ากับว่าระดับของความเป็นประชาธิปไตยของประเทศญี่ปุ่นก็มีแนวโน้มที่จะลดลงด้วยเช่นกัน

แต่อย่างไรก็ตาม กฎหมายฉบับนี้ก็เป็นบททดสอบสำคัญอีกเรื่องหนึ่งสำหรับประชาชนญี่ปุ่นว่าจะตัดสินใจให้ประเทศของตนดำเนินไปในทิศทางใดภายใต้เงื่อนไขด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในปัจจุบัน โดยสิ่งเดียวที่มั่นใจได้ว่าไม่ใช่คำตอบที่ถูกต้องก็คือการพยายามรักษาทุกอย่างเอาไว้ตามเดิมโดยไม่พิจารณาบริบททางการเมืองระหว่างประเทศที่เปลี่ยนแปลงไป