สัมปทาน กับ ฟู้ดคอร์ท ?

ที่ให้เอกชนอย่างไม่โปร่งใสและให้ค่าเช่าที่ต่ำไป ในขณะที่ระบบแบ่งปันผลผลิต (PSC) เปรียบเสมือนการให้เอกชนใช้คูปองถ้าเอกชนขายดิบขายดีแค่ไหนเจ้าของห้างก็จะได้ส่วนแบ่งมากขึ้นไปด้วย

เป็นการเปรียบเทียบที่เข้าใจง่าย แต่ทำให้เข้าใจผิดจากข้อเท็จจริงมากเพราะระบบสัมปทานอย่าง Thailand III ไม่ใช่การเซ้งที่จ่ายค่าเช่าตายตัว แต่เป็นการแบ่งปันผลประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นถ้าขายได้ปริมาณมากและราคาสูงก็จะต้องแบ่งให้รัฐมากขึ้น เพราะค่าภาคหลวงเป็นขั้นบันไดตามปริมาณและอัตราที่ใช้ก็จะคูณกับรายได้ซึ่งสะท้อนราคาที่ขายได้มีภาษีเงินได้ปิโตรเลียม 50% (สูงกว่า 20% ของธุรกิจทั่วไป) และมีการเก็บผลตอบแทนพิเศษ (SRB) 0-75% หากมีกำไรเกินความคาดหมาย

นอกจากนี้ยังมีการประมูลแข่งขันว่าใครจะลงทุนสูงสุดพร้อมวางหลักประกันว่าจะสำรวจเพื่อให้พบปิโตรเลียมมากและเร็วที่สุด (น้ำหนัก 80%) พร้อมประมูลว่าจะใครเพิ่มผลประโยชน์ให้รัฐนอกเหลือจากที่กำหนดไว้ข้างต้นได้มากที่สุด (น้ำหนัก 20%) ทั้งนี้ ผลการประมูลสัมปทานรอบที่ 20 สามารถหาดูได้ในเว็บไซต์ของคณะรัฐมนตรี (www.cabinet.thaigov.go.th)

ดังนั้น สัมปทานปิโตรเลียมจึงคล้ายระบบคูปองฟู้ดคอร์ดมากกว่า PSC เพราะหากขายได้มากรัฐก็ได้ส่วนแบ่งเป็นเงินมากในอัตราก้าวหน้า ถ้าเป็น PSC ฟู้ดคอร์ทจะต้องจ่ายห้างเป็นผลผลิต เช่น ก๋วยเตี๋ยว หรือข้าวแกง ซึ่งห้างอาจนำไปแจกพนักงานให้รับประทานฟรีหรือซื้อในราคาถูกแต่หากห้างต้องการเงินก็จะต้องเอาก๋วยเตี๋ยวนั้นไปขายในราคาตลาดเพื่อให้ได้มูลค่าสูงสุด จะได้ไปลงทุนหรือใช้จ่ายเช่นจ่ายเงินเดือนและสวัสดิการแก่พนักงาน

ผู้เขียนได้มีโอกาสไปฟัง Wood Mackenzie (WoodMac) บริษัทที่ปรึกษาสำรวจและผลิตปิโตรเลียมชั้นนำ วิเคราะห์เปรียบเทียบ 2 ระบบว่ามีทั้งจุดแข็งและจุดอ่อนทั้งในมุมมองของรัฐและเอกชน

เรื่องผลประโยชน์หรือสัดส่วนกำไรของรัฐนั้นไม่ต่างกัน เพราะทั้ง 2 ระบบกำหนดได้พอๆ กัน เพียงต้องไม่เรียกแพงเกินกว่าศักยภาพปิโตรเลียมหรือความอุดมสมบูรณ์ของประเทศมิฉะนั้นจะขายไม่ออก ไม่เกิดการพัฒนาปิโตรเลียมเหมือนกรณีประเทศเขมร WoodMac บอกว่า ความแตกต่างระหว่าง 2 ระบบคือจะวางอำนาจรัฐไว้ที่ตัวทรัพยากร หรือที่ตัวเงิน (resource or fiscal sovereignty)

๐ ระบบ PSC มีจุดแข็ง คือ (1) resource sovereignty - รัฐบาลควบคุมกำกับการพัฒนาแหล่งผลิตได้อย่างละเอียดใกล้ชิด (2) เอกชนได้ความมั่นคงทางการเงินเพราะเงื่อนไขแทบทั้งหมดจะถูกกำหนดอยู่ในสัญญา (เอกชนมักเลือกใช้ระบบ PSC หากเข้าไปลงทุนสำรวจในประเทศที่ระบบกฎหมายยังไม่ค่อยพัฒนานัก) แต่มีจุดอ่อน คือ (1) ใช้เวลานานกว่าในการดำเนินโครงการเพราะมีขั้นตอนที่รัฐบาลต้องอนุมัติมาก (2) เอกชนบันทึกปริมาณสำรองปิโตรเลียมได้น้อยกว่า (3) การบริหารค่าใช้จ่ายไม่มีประสิทธิภาพ บางกรณีเกิด gold-plating หรือ “การเลี่ยมทอง” กล่าวคือ สร้างหรือซื้ออุปกรณ์ที่ดีหรือดูดีเกินจำเป็น

๐ ระบบสัมปทานมีจุดแข็ง คือ (1) โครงการพัฒนาได้รวดเร็วกว่าเพราะความยุ่งยากของขั้นตอนน้อย (2) fiscal sovereignty - ง่ายกว่าสำหรับรัฐที่จะเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขภายนอกซึ่งประเทศอังกฤษจะขึ้นชื่อในการเปลี่ยนเงื่อนไขและอัตราภาษีบ่อย ทั้งเพิ่มขึ้นและลดลง แต่เนื่องจากความอุดมสมบูรณ์ของเขายังสูงนักลงทุนจึงไม่หนี (3) เอกชนมีแรงจูงใจที่จะลดต้นทุน (4) เอกชนบันทึกปริมาณสำรองปิโตรเลียมได้มากกว่า แต่มีจุดอ่อนคือ อาจถูกเข้าใจผิดว่ารัฐเสียอำนาจในการควบคุมทรัพยากร

WoodMac เห็นว่า PSC เหมาะสำหรับประเทศที่มีความอุดมสมบูรณ์ทางปิโตรเลียมสูง ผลิตได้เกินกว่าที่ใช้ในประเทศ PSC ไม่เหมาะกับประเทศไทยเพราะมีแหล่งปิโตรเลียมขนาดเล็ก ผลิตไม่พอใช้ต้องนำเข้าสุทธิและต้องเร่งพัฒนาแหล่งสำรองทดแทนปริมาณที่ผลิตใช้ไปแต่ละปีเขาเห็นด้วยที่รัฐบาลตัดสินใจเปิดสัมปทานรอบที่ 21 เพราะ 10 ปีที่ผ่านมาไทยมีการพบปิโตรเลียมเพื่อทดแทนปริมาณสำรองที่ถูกใช้ไปเพียง 25% เท่านั้น

การควบคุมอย่างละเอียดใกล้ชิดทำให้รัฐต้องมีองค์กรใหญ่ที่มากด้วยอำนาจและดุลพินิจทำนอง “บรรษัทพลังงานแห่งชาติ” ซึ่งอาจเป็น “ต้นทุนสูง” สำหรับประเทศที่แหล่งผลิตไม่ใหญ่นักและยังมีความเสี่ยงด้านธรรมาภิบาลที่ WoodMac ไม่ได้พูดถึง แต่ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายปิโตรเลียมอย่าง Owen Anderson เป็นห่วง

อาจเกิด “ต้นทุนแฝง” จากการที่เจ้าหน้าที่รัฐมีอำนาจและดุลพินิจมากซึ่งเป็นดาบสองคม เพราะเสี่ยงต่อการคอร์รัปชัน ไม่ว่าการเรียกใต้โต๊ะระดับล่างหรือการแทรกแซงการจัดซื้อจัดจ้างในระดับบน นอกจากนี้ PSC มักใช้การเจรจาซึ่งก็เป็นอีกปัจจัยเสี่ยงสำหรับประเทศไทยเนื่องด้วยประเพณีที่ผู้มีอำนาจชอบแทรกแซงเพราะ “ต้องช่วยเหลือ” พวกพ้อง

การสำรวจหาและผลิตปิโตรเลียมเป็นการลงทุนสูงที่มีความเสี่ยงสูง ซึ่งรัฐบาลทั่วไปไม่อยากใช้งบประมาณลงทุนเพราะอาจสำรวจไม่พบหรืออาจต้องลงทุนบานปลายเทียบกับฟู้ดคอร์ทซึ่งลงทุนไม่สูงศูนย์การค้ายังไม่ทำเองเลย

การลงทุนสำรวจ-ผลิตปิโตรเลียมต้องทำโดยองค์กรที่มีทุนสูง และมีความเชี่ยวชาญและเทคโนโลยี เพื่อให้เป็นการเสี่ยงอย่างมีเหตุผลโดยต้องมีผลตอบแทนคุ้มค่าด้วยถ้าสำเร็จ (high risk high return) หากไม่สำเร็จก็ต้องขาดทุนมากเขาจึงเสาะหาทางเลือกทั่วโลกที่จะลงทุนในโครงการที่คุ้มค่าที่สุดในการประเมินของเขา

ภาพความเสี่ยงดูได้จากผลการดำเนินงานของการประมูลรอบ 18 - 20 ตามข้อมูลของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติตั้งแต่ปี 2543 จนถึงสิ้นปี 2556 เอกชนลงทุนทั้งหมด 132,600 ล้านบาท รัฐได้รายได้ 56,600 ล้านบาท แต่เอกชนยังขาดทุนอยู่ 44,770 ล้านบาท!

ทุกประเทศต้องแข่งขันกันดึงดูดให้เอกชนมาเสี่ยงลงทุนสำรวจ-ผลิตปิโตรเลียม ฉะนั้น ประเทศที่ไม่ได้อุดมสมบูรณ์มากอย่างไทย ควรใช้ระบบที่ยืดหยุ่น เช่น Thailand III ซึ่งพบน้อยเก็บน้อย พบมากก็เก็บมาก และต้องระวังไม่ให้เกิด “ต้นทุนแฝง” และความล่าช้าในการพัฒนาโครงการ ซึ่งเป็นความเสี่ยงที่มากับ resource sovereignty ของ PSC ไม่นับความล่าช้าจากการเปลี่ยนแปลงระบบ ทั้งนี้ ต้องระมัดระวังหากจะใช้จุดแข็งfiscal sovereigntyของระบบสัมปทานอย่างอังกฤษ เพราะอาจทำลายความเชื่อมั่นต่อประเทศไทยได้

ระบบที่ดีต้องสนองความต้องการของประเทศทั้งในระยะสั้นและระยะยาว โดยทำให้เกิดสภาพ win-win ร่วมกับผู้ลงทุนได้โดยเฉพาะการสำรวจ-ผลิตปิโตรเลียมนั้นทั้งแพงและซับซ้อนอ่อนไหวกว่าการทำฟู้ดคอร์ทมากมายหลายเท่า

ในระยะสั้นประเทศไทยต้องการเพิ่มการผลิตในประเทศเพื่อลดการนำเข้าก๊าซธรรมชาติที่แพงกว่ามาก เพื่อป้องกันไม่ให้ค่าไฟฟ้าแพงขึ้นสำหรับทุกคน