พลวัตเศรษฐกิจการเมืองยุคปฏิรูป (2)

การปฏิรูปในสมัยรัชกาลที่ห้า

รัชกาลที่ห้ามีแรงจูงใจหลายประการในการดำเนินการปฏิรูป แม้นจะมีความยากลำบาก ประการหนึ่ง ต้องการกระชับอำนาจและทำให้ฐานอำนาจของกลุ่มอำนาจเก่าที่มีความเชื่อแบบโบราณอ่อนแอลง พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวขึ้นครองราชย์ใน พ.ศ. 2411 โดยมีพระชนม์มายุเพียง 15 พรรษา ขณะนั้นการปกครองส่วนใหญ่อยู่ในมือของเจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ เมื่อทรงบรรลุนิติภาวะแล้วจึงทรงพยายามที่จะรวบรวมอำนาจที่อยู่ในมือของขุนนางมาที่สถาบันพระมหากษัตริย์ ใน พ.ศ. 2413 หลังจากขึ้นครองราชย์ได้ 2 ปี พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงวางรากฐานทางอำนาจด้วยการตั้งกรมทหารมหาดเล็กขึ้นเพื่อสร้างฐานพระราชอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง และใน พ.ศ. 2416 ได้ออกพระราชบัญญัติหอรัษฎากรพิพัฒน์รวบรวมการเก็บภาษีเข้าสู่ศูนย์กลาง

ประการที่สอง พื้นฐานทางศีลธรรมและความเชื่อว่า ความทันสมัยจะนำมาสู่ความรุ่งเรืองของสยาม มีการออกพระราชบัญญัติรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง มีการจัดทำงบประมาณ มีการให้สัมปทานผูกขาดการค้าฝิ่น บ่อนเบี้ย ซึ่งเป็นการทำลายกลุ่มผลประโยชน์ที่ฉ้อราษฎร์บังหลวง เลิกระบอบทาสและไพร่ ซึ่งเท่ากับการยกเลิกระบบการเกณฑ์แรงงานอันเป็นฐานอำนาจทางเศรษฐกิจและการเมืองที่สำคัญของกลุ่มขุนนางเก่า มีการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาในพระองค์ และ สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน ซึ่งมีอำนาจในการออกกฎหมาย ให้คำปรึกษาและตรวจสอบ สมาชิกส่วนใหญ่เป็นคนหนุ่ม ทั้งที่เป็นพระอนุชาและสหาย เป็นการถ่วงดุลอำนาจกับขุนนางตระกูลบุนนาค

การปฏิรูปการปกครองของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ก่อให้เกิดการจัดระเบียบการปกครองที่สำคัญ จำแนกได้ 3 ส่วนคือ

1. การปกครองส่วนกลาง

การปรับปรุงการบริหารราชการในส่วนกลางของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 5 คือ ทรงยกเลิกตำแหน่งอัครเสนาบดี 2 ตำแหน่ง คือ สมุหกลาโหม และสมุหนายกรวมทั้งจตุสดมภ์ โดยแบ่งการบริหารราชการออกเป็นกระทรวงตามแบบอารยประเทศและให้มีเสนาบดีเป็นผู้ว่าการแต่ละกระทรวง กระทรวงที่ตั้งขึ้นทั้งหมด เมื่อพ.ศ.2435 มี 12 กระทรวง คือ

(1) มหาดไทย รับผิดชอบหัวเมืองฝ่ายเหนือและเมืองลาว

(2) กลาโหม รับผิดชอบหัวเมืองฝ่ายใต้หัวเมืองฝ่ายตะวันออก ตะวันตก และเมืองมลายู

(3) ต่างประเทศ รับผิดชอบเกี่ยวกับการต่างประเทศ

(4) วัง รับผิดชอบเกี่ยวกับกิจการในพระราชวัง

(5) เมืองหรือนครบาล รับผิดชอบเกี่ยวกับการตำรวจและราชทัณฑ์

(6) เกษตราธิการ รับผิดชอบเกี่ยวกับการเพาะปลูก เหมืองแร่ ป่าไม้

(7) คลัง รับผิดชอบเกี่ยวกับภาษีอากรและงบประมาณแผ่นดิน

(8) ยุติธรรม รับผิดชอบเกี่ยวกับการชำระคดีและการศาล

(9) ยุทธนาธิการ รับผิดชอบเกี่ยวกับการทหาร

(10) ธรรมการ รับผิดชอบเกี่ยวกับการศึกษาการสาธารณสุขและสงฆ์

(11) โยธาธิการ รับผิดชอบเกี่ยวกับการก่อสร้าง ถนน คลองการช่าง ไปรษณีย์โทรเลข และรถไฟ

(12) มุรธาธิการ รับผิดชอบเกี่ยวกับการรักษาตราแผ่นดิน และงานระเบียบสารบรรณ

ภายหลังได้ยุบกระทรวงยุทธนาธิการไปรวมกับกระทรวงกลาโหม และยุบกระทรวงมุรธาธิการไปรวมกับกระทรวงวัง คงเหลือเพียง 10 กระทรวงเสนาบดีทุกกระทรวงมีฐานะเท่าเทียมกัน และประชุมร่วมกันเป็นเสนาบดีสภาทำหน้าที่ปรึกษาและช่วยบริหารราชการแผ่นดินตามที่พระมหากษัตริย์ทรงมอบหมายเพราะอำนาจสูงสุดเด็ดขาดเป็นของพระมหากษัตริย์ตามระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์

พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวยังทรงแต่งตั้ง “สภาที่ปรึกษาในพระองค์” ซึ่งต่อมาได้เปลี่ยนเป็น “รัฐมนตรีสภา” ประกอบด้วย เสนาบดี หรือผู้แทนกับผู้ที่โปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง รวมกันไม่น้อยกว่า 12 คน จุดประสงค์เพื่อให้เป็นที่ปรึกษาและคอยทัดทานอำนาจพระมหากษัตริย์แต่การปฏิบัติหน้าที่ของสภาดังกล่าวไม่ได้บรรลุจุดประสงค์ที่ทรงหวังไว้เพราะสมาชิกส่วนใหญ่ไม่กล้าโต้แย้งพระราชดำริคณะที่ปรึกษาส่วนใหญ่มักพอใจที่จะปฏิบัติตามมากกว่าที่จะแสดงความคิดเห็น

นอกจากนี้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ยังทรงแต่งตั้ง “องคมนตรีสภา”ขึ้นอีก ประกอบด้วยสมาชิกเมื่อแรกตั้งถึง 49 คน มีทั้งสามัญชนตั้งแต่ชั้นหลวงถึงเจ้าพระยา และพระราชวงศ์องคมนตรีสภานี้อยู่ในฐานะรองจากรัฐมนตรีสภา เพราะข้อความที่ปรึกษาและตกลงกันในองคมนตรีสภาแล้วจะต้องนำเข้าที่ประชุมรัฐมนตรีสภาก่อนแล้วจึงจะเสนอเสนาบดีกระทรวงต่างๆ

2. การปกครองส่วนภูมิภาค พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชดำริให้ยกเลิกการปกครองหัวเมืองและให้เปลี่ยนแปลงเป็นการปกครองส่วนภูมิภาคโดยโปรดเกล้าฯให้ตราพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ.116 ขึ้น เพื่อจัดการปกครองเป็นมณฑลเมือง อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน ดังนี้

(1) มณฑลเทศาภิบาล ประกอบด้วยเมืองตั้งแต่ 2 เมืองขึ้นไป มีสมุหเทศาภิบาลที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งไปปกครองดูแลต่างพระเนตรพระกรรณ

(2) เมือง ประกอบด้วยอำเภอหลายอำเภอ มีผู้ว่าราชการเมืองเป็นผู้รับผิดชอบขึ้นตรงต่อข้าหลวงเทศาภิบาล

(3) อำเภอ ประกอบด้วยท้องที่หลายๆ ตำบลมีนายอำเภอเป็นผู้รับผิดชอบ

(4) ตำบล ประกอบด้วยท้องที่ 10 - 20 หมู่บ้านมีกำนันซึ่งเลือกตั้งมาจากผู้ใหญ่บ้านเป็นผู้รับผิดชอบ

(5) หมู่บ้าน ประกอบด้วยบ้านเรือนประมาณ 10 บ้านขึ้นไป มีราษฎรอาศัยประมาณ 100 คนเป็นหน่วยปกครองที่เล็กที่สุด มีผู้ใหญ่บ้านเป็นผู้รับผิดชอบ

ต่อมาในสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ยกเลิก มณฑลเทศาภิบาลและเปลี่ยน เมือง เป็น จังหวัด

3. การปกครองส่วนท้องถิ่น พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงจัดให้มีการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในรูปสุขาภิบาลซึ่งมีหน้าที่คล้ายเทศบาลในปัจจุบัน เป็นครั้งแรกเมื่อ พ.ศ.2440 โดยโปรดเกล้าฯให้ตราพระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ.116 (พ.ศ.2440) ขึ้นบังคับใช้ในกรุงเทพฯ ต่อมาใน ร.ศ.124 (พ.ศ. 2448) ได้ขยายไปที่ท่าฉลอม ปรากฏว่าดำเนินการได้ผลดีเป็นอย่างมาก ต่อมาพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้โปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาล ร.ศ.127 (พ.ศ.2451) ขึ้น โดยแบ่งสุขาภิบาลออกเป็น 2 ประเภท คือ สุขาภิบาลเมืองและสุขาภิบาลตำบล ท้องถิ่นใดเหมาะสมที่จะจัดตั้งเป็นสุขาภิบาลประเภทใดก็ให้ประกาศตั้งสุขาภิบาลในท้องถิ่นนั้น

แม้ว่าการปกครองในสมัยรัตนโกสินทร์จะเป็นแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์แต่พระราชกรณียกิจบางประการของพระมหากษัตริย์ก็ถือได้ว่าเป็นการปูพื้นฐานการปกครองระบอบประชาธิปไตยโดยเฉพาะในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวที่ได้ทรงดำเนินการดังต่อไปนี้

1) นโยบายการเลิกทาสของพระองค์นั้นเพื่อให้ประชาชนมีสิทธิเสรีภาพและความเสมอภาคทัดเทียมกัน อันเป็นหลักการสำคัญของระบอบประชาธิปไตย

2) การสนับสนุนการศึกษา ทรงจัดตั้งโรงเรียนเพื่อสนับสนุนให้คนไทยได้มีโอกาสเล่าเรียน ศึกษาหาความรู้ตั้งทุนพระราชทาน ส่งผู้มีความสามารถไปศึกษาต่อต่างประเทศจากการสนับสนุนการศึกษาอย่างกว้างขวางนี้นับได้ว่าเป็นรากฐานของการเปลี่ยนแปลงแนวความคิดในการปกครองประเทศสู่ระบอบประชาธิปไตยในเวลาต่อมา

3) การปฏิรูปการปกครอง ทรงเปิดโอกาสให้ข้าราชการมีส่วนรับผิดชอบในการบริหารมากขึ้นทรงสนับสนุนการปกครองท้องถิ่นด้วยการจัดตั้งสุขาภิบาลทำให้ประชาชนธรรมดามีส่วนและมีโอกาสเรียนรู้ประสบการณ์การบริหารการปกครองตามหลักการประชาธิปไตยที่ต้องการให้ประชาชนมีส่วนในการปกครองบ้านเมือง