เข็มทิศอุดมศึกษาไทย ภาค 3 : งบประมาณ 3 ชั้น เพื่อการขับเคลื่อนและกำกับดูแลมหาวิทยาลัย

เข็มทิศอุดมศึกษาไทย ภาค 3 : งบประมาณ 3 ชั้น เพื่อการขับเคลื่อนและกำกับดูแลมหาวิทยาลัย

เคยตั้งประเด็นไว้ตั้งแต่ปีที่แล้วว่า “แทนที่จะมาร่วมกันประท้วงเรื่องการออกนอกระบบเราควรจะมาร่วมกันประท้วง

มหาวิทยาลัยและรัฐบาลในกรณีที่เราไม่สามารถผลักดันให้มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐติดอันดับมหาวิทยาลัยชั้นนำในอาเซียนเอเชียหรือโลกกันดีกว่าเพราะนั่นน่าจะเป็นเป้าหมายและทิศทางของอุดมศึกษาไทยที่สาธารณชนควรให้ความสำคัญเป็นที่สุด” (เข็มทิศอุดมศึกษาไทยภาค 2 : เมื่อมหาวิทยาลัยไทยออกนอกระบบ, กรุงเทพธุรกิจ 18 มีนาคม 2556)

มาถึงวันนี้ ผลการจัดอันดับมหาวิทยาลัยไม่ว่าจะโดยสำนักใดๆ ต่างชี้ตรงกันว่า มหาวิทยาลัยไทย ยังห่างไกลจากอันดับมหาวิทยาลัยชั้นนำไม่ว่าจะในระดับเอเชีย หรือระดับโลกก็ตาม โดยล่าสุด ผลการจัดอันดับของ QS World Ranking 2014/2015 พบว่า 5 อันดับแรกของมหาวิทยาลัยไทย ไม่ติดอยู่ใน 100 อันดับแรกของโลกแต่อย่างใด ทั้งนี้ เมื่อมหาวิทยาลัยทุกแห่งต่างก็มีอิสระทั้งในเชิงวิชาการและการบริหาร คำถามคือ รัฐจะใช้กลไกใด ในการขับเคลื่อน และกำกับดูแลมหาวิทยาลัยที่ไม่ใช่การตรวจสอบจุกจิก หรือสร้างเอกสาร/รายงานที่เพิ่มงานรูทีนมากมายโดยไม่ก่อให้เกิดมูลค่าเพิ่มในเชิงวิชาการแต่อย่างใด

อันที่จริงรูปแบบการแปรสภาพไปสู่มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐไม่ใช่เรื่องใหม่ หากแต่เป็นเรื่อง ที่มีพัฒนาการมายาวนานทั้งในสหรัฐ ยุโรป และออสเตรเลีย โดยพบว่ากลไกสำคัญร่วมกันที่รัฐต่างๆ ใช้ในการขับเคลื่อน และกำกับดูแลอุดมศึกษาให้ดำเนินการไปในทิศทางที่ตอบโจทย์ของประเทศ ก็คือ ระบบงบประมาณ

แนวปฏิบัติที่ดีที่น่าจะนำมาใช้เป็นแบบอย่างในการจัดสรรงบประมาณของรัฐให้กับอุดมศึกษาไทย ก็คือ งบประมาณ 3 ชั้น (Three-Tier Budgeting) ซึ่งประกอบไปด้วย งบพันธกิจ (Mission-based) งบผลสัมฤทธิ์ (Performance-based) และงบเฉพาะกิจ (Specific Projects)

งบพันธกิจ คือ งบประมาณชั้นแรกที่รัฐพึงจัดสรรให้กับมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐเพื่อให้ มหาวิทยาลัยสามารถปฏิบัติหน้าที่ตามพันธกิจของการจัดตั้ง โดยอาจพิจารณาจากจำนวนหัวของนักศึกษาในสายหรือศาสตร์ต่างๆ ตามข้อตกลงร่วมกันระหว่างรัฐกับมหาวิทยาลัย ซึ่งก็แปลว่า รัฐต้องมีข้อมูลสำคัญ 2 ชิ้น คือ 1.ต้นทุนต่อหัวนักศึกษา ซึ่งมีความแตกต่างกันระหว่าง สายสังคมศาสตร์ มนุษยศาสตร์ วิทยาศาสตร์สุขภาพ และวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีเพื่อใช้เป็นฐาน ในการพิจารณาว่ารัฐจะอุดหนุนในอัตรากี่ เปอร์เซ็นต์ของต้นทุนต่อหัว และ 2.จำนวนบัณฑิตเป้าหมาย ในแต่ละสาขาวิชา ซึ่งหมายความว่ารัฐต้องมีเป้าหมายในเชิงแผนกำลังคนของประเทศว่าต้องการ สร้างทรัพยากรมนุษย์ในสายต่างๆ จำนวนเท่าไรในแต่ละช่วงระยะเวลา โดยที่จำนวนที่เป็นเป้าหมาย รัฐจะไว้วางใจให้มหาวิทยาลัยใดผลิตเป็นจำนวนเท่าใด ก็จัดสรรงบอุดหนุนต้นทุนต่อหัวไปตามนั้นการดำเนินการในแนวทางนี้ เท่ากับเป็นการบังคับให้รัฐต้องกำหนดเป้าหมายและแผนกำลังคนของประเทศให้ชัดเจน ซึ่งถือเป็นเรื่องสำคัญที่ไม่เคยปรากฏชัดเจนในนโยบายของรัฐบาลชุดใดๆ เลย

งบชั้นที่ 2 ก็คืองบผลสัมฤทธิ์ หมายถึง งบประมาณที่รัฐจัดสรรเพิ่มเติมให้กับมหาวิทยาลัยต่างๆ ในอัตราส่วนที่ผันแปรไปตามผลการประเมินว่ามหาวิทยาลัยดำเนินงานบรรลุผลตามข้อตกลง หรือตามตัวชี้วัดที่รัฐกำหนดไว้มากน้อยเพียงใด ในการจัดสรรงบส่วนนี้ รัฐจำเป็นต้องกำหนด ตัวชี้วัดที่สำคัญๆ เพียงไม่กี่ตัวเพื่อให้สามารถวัด และประเมินผลการดำเนินงานของมหาวิทยาลัย ได้อย่างชัดเจน ให้สมกับที่เป็น KPIs คือ Key Performance Indicators ไม่ใช่กำหนดตัวชี้วัดยิบย่อย มากมายแบบที่นิยมทำๆ กันในปัจจุบัน ทำให้เป็นภาระในการรวบรวมข้อมูลเพื่อจัดทำ และไม่เป็นประโยชน์ต่อการบริหารงานเพื่อความเป็นเลิศในเชิงวิชาการของมหาวิทยาลัยแต่อย่างใด การจัดสรรงบในชั้นที่ 2 นี้ ถือเป็นกลไกในการจูงใจให้มหาวิทยาลัยแข่งขันการพัฒนาไปในทิศทางที่สอดรับกับนโยบายของรัฐได้เป็นอย่างดี และขจัดการประเมินที่สะเปะสะปะไร้ทิศทางออกไป

ทั้งนี้ ในทางปฏิบัติรัฐอาจกำหนดอัตราส่วนระหว่างงบพันธกิจชั้นที่ 1 และงบผลสัมฤทธิ์ ชั้นที่ 2 ไว้คร่าวๆ ว่าเป็น 80:20 หรือ 75:25 ก็ได้ โดยที่งบประมาณทั้ง 2 ส่วนรวมกัน ถือเป็นงบประมาณ ประจำปีที่รัฐจะต้องจัดสรรให้กับมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐโดยรวม

งบชั้นสุดท้ายที่เรียกว่างบเฉพาะกิจนั้น หมายถึง งบประมาณส่วนเพิ่มที่จัดสรรเมื่อรัฐมีโครงการ พิเศษที่ต้องการให้มหาวิทยาลัยดำเนินการ ไม่ว่าจะเป็นการผลิตบัณฑิตบางด้าน การวิจัยต่อเนื่อง เพื่อตอบโจทย์ของประเทศ หรือการบุกเบิกใหม่ๆ ในเชิงวิชาการเพื่อตอบโจทย์สำคัญๆ ของประเทศ ซึ่งในที่นี้ รัฐอาจเลือกจัดสรรงบเฉพาะกิจส่งไปให้มหาวิทยาลัยที่มีชื่อเสียง มีความเชี่ยวชาญในด้าน ที่ตรงกับที่รัฐต้องการ หรืออาจเปิดให้มหาวิทยาลัยต่างๆ ยื่นข้อเสนอเข้ามาร่วมแข่งขันในการดำเนิน โครงการก็ได้ ที่สำคัญ งบเฉพาะกิจในชั้นที่ 3 นี้ รัฐไม่จำเป็นต้องจัดสรรให้กับมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐเท่านั้น หากแต่สามารถเปิดกว้างให้เกิดการแข่งขันซึ่งรวมถึงการเปิดโอกาสให้มหาวิทยาลัยเอกชน ที่มีทรัพยากรหรือความเชี่ยวชาญในด้านนั้นๆ เข้าร่วมได้ด้วยซึ่งก็ถือเป็นการสนับสนุน อุดมศึกษาทั้งระบบ

โดยสรุป การจัดสรรงบอุดมศึกษาด้วยระบบงบประมาณ 3 ชั้นนี้จะช่วยให้การผลิตบัณฑิตเป็นไปอย่างมีทิศทางตามแผนการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ของชาติ และทำให้เกิดกลไกกำกับดูแล และกระตุ้นจูงใจพัฒนาการในเชิงวิชาการของมหาวิทยาลัยต่างๆ ให้เป็นไปได้อย่าง มีประสิทธิภาพมากขึ้น การใช้งบประมาณของรัฐเป็นไปอย่างมุ่งเป้า และวัดผลสัมฤทธิ์ได้ชัดเจนมากยิ่งขึ้น รวมถึงช่วยปิดช่องว่างในการวิ่งเต้นเพื่อให้ได้งบประมาณส่วนเกินไปยังมหาวิทยาลัยใดมหาวิทยาลัยหนึ่ง และเป็นข้อเสนอที่ขอให้รัฐรับไว้พิจารณาโดยเฉพาะในช่วงเวลาของการปฏิรูปการศึกษา ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อของการปรับไปสู่ประเทศไทยโฉมใหม่ในขณะนี้