INDCs- การบ้านเก่าภายใต้การเจรจาจัดทำความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่

ว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศสมัยที่ 19 (COP19) ระหว่างวันที่ 11 - 22 พฤศจิกายน 2013 ณ กรุงวอร์ซอ ประเทศโปแลนด์

INDCs ย่อมาจากคำเต็มว่า "Intended Nationally Determined Contributions" เป็นผลลัพธ์ส่วนหนึ่งของการเจรจาจัดทำความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่หลังปี ค.ศ. 2015 ซึ่งดำเนินการเจรจาภายใต้ “คณะทำงานเฉพาะกิจ Durban Platform ว่าด้วยการเพิ่มระดับการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัว” (Ad hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Actions หรือ ADP) สมัยที่ 2-3

ในผลการประชุม COP 19 ได้มีมติเชิญชวนให้รัฐภาคีทุกประเทศเสนอข้อมูล "INDCs" เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามมาตรา 2 ของอนุสัญญาฯคือ การควบคุมระดับของก๊าซเรือนกระจกในชั้นบรรยากาศให้อยู่ในระดับที่ไม่เกิดอันตรายของมนุษย์ โดยให้มีการสื่อสารส่งข้อมูล INDCs ตั้งแต่เนิ่นๆ ก่อนสมัยประชุม COP 21 (ซึ่งจะมีการประชุมปลายปี 2015) สำหรับรัฐภาคีที่พร้อมสามารถเสนอได้ภายในไตรมาสแรกของปี 2015 โดยต้องเป็นข้อมูลมีความชัดเจนโปร่งใสและเข้าใจได้ง่าย

INDCs เกิดขึ้นภายใต้การเจรจาจัดทำความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่หลังปี ค.ศ.2015 ซึ่งเป็นความตกลงที่พยายามหาทางลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก เพื่อต้องการควบคุมรักษาระดับของอุณหภูมิบรรยากาศโลกมิให้สูงเกินกว่า 2 องศาเซลเซียสภายในปี ค.ศ.2100 ดังนั้น อาจแปลความหมายของ INDCs ได้ว่าเป็น “การกำหนดเป้าหมายสนับสนุนในระดับประเทศอย่างมุ่งมั่น”

บางประเทศได้ตีความคำว่า “การสนับสนุน” (Contribution) หมายถึงการสนับสนุนเรื่องการลดก๊าซเรือนกระจกเท่านั้น แต่บางประเทศได้ตีความว่าการสนับสนุนรวมไปถึงเรื่องการปรับตัว ด้านการเงิน ด้านการเพิ่มศักยภาพ รวมทั้งการถ่ายทอดและสนับสนุนเทคโนโลยี ในการประชุม COP 19 ได้มีมติขอให้ ADP ดำเนินการภายในสมัยประชุม COP 20 ซึ่งจะมีการประชุมในปลายปี 2014 นี้เพื่อสร้างความชัดเจนว่าข้อมูลการสนับสนุนที่จะให้รัฐภาคีจัดเตรียมดังกล่าวมีลักษณะอย่างไร (โดยที่ไม่เป็นการชี้นำถึงสถานภาพทางกฎหมายของข้อมูลการสนับสนุนนั้น) รวมทั้งเร่งรัดและขอให้ประเทศพัฒนาแล้วองค์กรต่างๆ ของกลไกการเงินภายใต้อนุสัญญาฯและองค์กรอื่นๆ ที่มีความพร้อมให้การสนับสนุนต่อรัฐภาคีสำหรับการเตรียมการดังกล่าวข้างต้นโดยดำเนินการสนับสนุนให้รวดเร็วที่สุดภายในปี 2014

ถอยย้อนกลับไปเกี่ยวกับที่มาของเรื่องนี้ คณะทำงานเฉพาะกิจ Durban Platform จัดตั้งขึ้นจากผลการประชุมประเทศที่เป็นภาคีสมาชิกของอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ ครั้งที่ 17 (COP 17) ในปี 2010 ที่เมืองเดอร์บัน ประเทศแอฟริกาใต้เพื่อพัฒนาจัดทำ “พิธีสารหรือตราสารกฎหมายหรือข้อตกลงที่มีผลทางกฎหมาย” ภายใต้อนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศให้แล้วเสร็จภายในการประชุม COP 21 (ปี 2015) เพื่อให้มีการรับรองพิธีสารหรือตราสารกฎหมายหรือข้อตกลงที่มีผลทางกฎหมายนั้นและให้มีผลบังคับใช้กับทุกประเทศภาคีตั้งแต่ปี 2020 เป็นต้นไป

ต่อมาในการประชุม COP 18 ในปี 2011 ที่กรุงโดฮา รัฐกาตาร์ COP 18 ได้มีข้อตัดสินใจให้รัฐภาคีพิจารณา "องค์ประกอบของร่างเอกสารเจรจา" ให้แล้วเสร็จก่อนเดือนพฤษภาคม 2015 ทาง ADP จึงได้จัดการประชุมสมัยที่ 2-3 ขึ้นในการประชุม COP19 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้รัฐภาคีดำเนินงานต่อภายใต้ 2 กลุ่มการเจรจา (Workstreams) คือกลุ่มการเจรจาที่ 1 เกี่ยวกับเรื่องความตกลงฉบับใหม่หลังปี 2015 และกลุ่มการเจรจาที่ 2 เรื่องเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกก่อนปี 2020

ในการประชุม COP 19 นอกจากผลลัพธ์ของการเจรจาในเรื่อง INDCs แล้ว ยังมีข้อตัดสินใจสำคัญที่จะมีผลเกี่ยวโยงกับประเทศไทยในอนาคต ตัวอย่างเช่นขอให้ ADP พิจารณาองค์ประกอบของเอกสารเจรจา (Negotiating text) ในการประชุม ADP สมัยแรกของปี 2014 โดยรวมถึงงานด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกการปรับตัว การสนับสนุนทางการเงิน การพัฒนาและถ่ายทอดเทคโนโลยี การเพิ่มศักยภาพ ความโปร่งใสของการดำเนินงานและการสนับสนุน

บรรยากาศการเจรจาของ ADP เกี่ยวกับเรื่องการพัฒนาพิธีสารหรือตราสารทางกฎหมายหรือข้อตกลงที่มีผลทางกฎหมายภายใต้กรอบอนุสัญญาฯค่อนข้างร้อนแรงจนเกือบทำให้การเจรจาล่ม ทางกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วต้องการสลายความแตกต่างเรื่องพันธกรณีการลดก๊าซเรือนกระจกระหว่างประเทศพัฒนาแล้วกับประเทศกำลังพัฒนา โดยอ้างว่า มติการประชุมที่เมืองเดอร์บันได้ทำลายกำแพงนี้ไปแล้ว แต่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนายืนยันที่จะรักษา "กำแพง" ที่กั้นระหว่างพันธกรณีประเทศที่พัฒนาแล้ว (ซึ่งต้องมีพันธกรณีมากกว่า) กับพันธกรณีของประเทศกำลังพัฒนา (ซึ่งต้องได้รับการสนับสนุนทางด้านการเงินและเทคโนโลยี) โดยอ้างว่ามติการประชุมที่เดอร์บันอยู่ภายใต้อนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ ดังนั้น กำแพงที่สร้างความแตกต่างยังคงมีอยู่ เนื่องจากภายใต้อนุสัญญามีหลักการเรื่อง "ความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่าง" สุดท้ายในมติการประชุมจึงได้ใช้คำกลางๆ คือ ใช้คำว่า "การสนับสนุน" (Contribution) แทนที่จะเป็น "การผูกพัน" (Commitment) เพื่อประนีประนอม

จากการประชุมเจรจาประเทศสมาชิกมาจนถึงขณะนี้ ยังเป็นข้อถกเถียงและเจรจากันอยู่ว่า ข้อมูลการสนับสนุนจะมีขอบเขต และองค์ประกอบของเนื้อหาอย่างไรบ้าง สถาบันวิจัยและองค์กรด้านวิชาการต่างๆ ได้เริ่มจัดทำเอกสารออกมาเพื่อนำเสนอประเด็นหัวข้ออภิปรายเกี่ยวกับเรื่อง INDCs เช่น World Resource Institute , ECOFYS เป็นต้น หัวข้ออภิปรายมีทั้งเรื่องประเภทของการสนับสนุนว่าจะหมายถึงเฉพาะเรื่องการสนับสนุนการลดก๊าซเรือนกระจกหรือควรมีความหมายกว้างกว่าเรื่องการลดก๊าซ เรื่องช่วงเวลาของการสนับสนุนว่าควรเป็นระยะสั้น (ภายใน 5 ปี) ระยะกลาง (6-10 ปี) หรือควรเป็นระยะยาว (มากกว่า 10 ปี) เรื่องช่วงตัวเลขการสนับสนุน (Range) และเงื่อนไข เช่น การสนับสนุนจะมากหรือน้อยขึ้นอยู่กับการดำเนินการของประเทศภาคีอื่นๆ ที่จะให้ความช่วยเหลือด้านการเงิน

สำหรับประเทศไทย ได้เริ่มดำเนินการเพื่อทำการบ้านเรื่อง INDCs โดยได้รับการสนับสนุนจากทาง UNDP คำตอบเรื่อง INDCs ของประเทศไทยจะมีครอบคลุมกว้างขวางเพียงใด อยู่ที่ระดับใด จะเป็นกระบวนการที่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องต้องมาหาคำตอบร่วมกัน เพื่อร่วมแก้ไขปัญหาวิกฤติเรื่องโลกร้อน และสร้างให้เกิดประโยชน์ร่วมในหลายด้าน (Multiple Benefits) ต่อประเทศไทยไปพร้อมกัน