ภาษีสิ่งแวดล้อมคืนความสุขให้คนจน

และกรมโรงงานอุตสาหกรรม (กรอ.) ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) มาตรการการคลังเพื่อสิ่งแวดล้อม ต่อสภานิติบัญญัติ (สนช.) โดยเสนอผ่านคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) แล้ว ซึ่งกฎหมายดังกล่าวนำเอาหลักเศรษฐศาสตร์ “ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย” หรือPolluters Pay Principle (PPP) เพื่อให้รัฐมีเครื่องมือในการบริหารจัดการสิ่งแวดล้อมที่มีประสิทธิภาพมาร่วมใช้กับมาตรการเดิมที่มุ่งเน้นกำกับควบคุมคือการสุ่มตรวจจับ ซึ่งไม่สามารถทำได้อย่างทั่วถึงเพราะเจ้าหน้าที่มีน้อยแต่โรงงานมีมากซึ่งถ้าทำได้จริงก็จะเป็นการคืนความสุขให้คนจนที่ต้องอยู่ในสิ่งแวดล้อมเสื่อมโทรม ในขณะที่คนรวยสามารถใช้เงินย้ายตัวเองไปอยู่ในสิ่งแวดล้อมที่ดีได้

ในฐานะที่ผู้เขียนเคยมีส่วนร่วมในการร่างกฎหมายนี้โดยการสนับสนุนของธนาคารพัฒนาเอเชีย และสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ก็ขอให้ข้อมูลเพิ่มเติมให้เกิดความกระจ่างมากขึ้น เพราะรายงานในข่าวกล่าวว่า อัตราการจัดเก็บภาษีนั้นยังไม่ได้กำหนดตายตัวว่าเป็นอย่างไร ไม่ชัดเจนว่าจะกำหนดปริมาณมลพิษที่จะจัดเก็บอย่างไร อัตราเท่าใด และหน่วยงานใดจะเป็นผู้เก็บภาษีตรงนี้

ที่จริงกฎหมายฉบับนี้มีความเป็นมาเกือบ 10 ปีแล้ว โดยที่ธนาคารพัฒนาเอเชียหรือเอดีบี ได้ให้ความร่วมมือทางวิชาการกับสศค. จนได้ข้อเสนอเบื้องต้น มีอัตราภาษีและวิธีเก็บที่ชัดเจนสำหรับภาษีมลพิษทางน้ำ ต่อมา สสส. ได้สนับสนุนให้มีการยกร่างกฎหมายขึ้นมาเพื่อให้คนไทยอยู่ในสิ่งแวดล้อมที่ดีและมีสุขภาวะที่ดี โดยสศค. และ กรอ. ได้ทำ MOU ร่วมกับ สสส. ได้มีการให้ข้อมูลทางเทคนิค (Technical hearing) และประชาพิจารณ์หลายครั้งกับสภาอุตสาหกรรม สภาหอการค้าประชาชน จนได้ข้อยุติเมื่อ 3 ปีที่แล้ว อัตราภาษีที่เสนอเป็นอัตราภาษีที่คำนึงถึงความสามารถในการแข่งขัน โดยได้เปรียบเทียบกับประเทศคู่แข่งใน ASEAN ผู้แทนภาคเอกชนที่เข้าร่วมประชุมก็รับได้กับภาษีมลพิษน้ำและมลพิษทางอากาศที่ได้ทำร่างขึ้นมา และเห็นว่ามีความจำเป็นต้องมีเพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาการกีดกันทางการค้าจากประเทศพัฒนาแล้วที่อาจกล่าวหาว่าผู้ประกอบการไทยลดต้นทุนการผลิตโดยส่งผ่านต้นทุนสิ่งแวดล้อมให้สังคม

ร่างกฎหมายฉบับนี้นับเป็นนวัตกรรมด้านกฎหมายภาษี เพราะกฎหมายภาษีส่วนใหญ่จะต้องระบุอัตราที่จะเก็บอย่างชัดเจน แต่กฎหมายนี้เป็นร่มใหญ่ (Umbrella Framework) ที่กำหนดเครื่องมือหลายประเภท เช่น ภาษี ค่าธรรมเนียม เงินวางมัดจำ การวางเงินประกัน รวมทั้งการอุดหนุนประชาชนและภาคเอกชนในการทำกิจกรรม และการลงทุนเพื่อปรับปรุงสิ่งแวดล้อม ภายใต้กฎหมายนี้ รัฐบาลจะต้องออกพระราชกฤษฎีกาสำหรับมลพิษและเครื่องมือแต่ละประเภทอีกทีหนึ่งก่อนนำกฎหมายไปบังคับใช้ เช่น ระบุอัตราภาษีแหล่งมลพิษเป้าหมาย ดังนั้นจะว่ากฎหมายนี้ไม่ชัดเจนไม่ได้ เพราะรายละเอียดจะอยู่ในพระราชกฤษฎีกา ซึ่งทาง สศค. และ กรอ. ก็ได้เตรียมร่างพระราชกฤษฎีการองรับไว้ 2 ตัวคือ มลพิษน้ำกับมลพิษอากาศ

ลองมาดูมลพิษทางน้ำกันก่อนนะคะ มลพิษทางน้ำเป้าหมายในระยะแรกจะเป็น BOD /1 และ TSS /2 โดยผู้จัดเก็บ คือกรมสรรพสามิต ซึ่งจะเก็บส่วนหนึ่งไว้เป็นค่าจัดการ และที่เหลือนำส่งกองทุนเพื่อใช้จ่ายในการจัดการสิ่งแวดล้อม กรมโรงงานและอุตสาหกรรมจังหวัดจะทำหน้าที่สุ่มตรวจตัวอย่างมลพิษที่ระบายออกมาจากโรงงานจำพวกที่ 3 โรงงานจำพวกที่ 3 ตาม พ.ร.บ.โรงงาน และได้รับงบประมาณส่วนหนึ่งไปจัดการสำหรับโรงงานจำพวกที่ 1 และจำพวกที่ 2 แหล่งกำเนิดมลพิษตาม พ.ร.บ. สิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 กิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพตาม พ.ร.บ. การสาธารณสุขนั้นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะจัดเก็บภาษีเพื่อเป็นรายได้ท้องถิ่น

จุดเด่นของ พ.ร.บ. นี้คือ (1) ไม่รื้อกฎหมายที่มีอยู่แต่เสริมเครื่องมือใหม่ให้หน่วยงานราชการต่างกรมต่างกระทรวงให้มาใช้ร่วมกัน (2) เป็นกฎหมายแบบบูรณาการ ลดความซ้ำซ้อนของเครื่องมือที่จะใช้และกองทุน (3) สร้างกติการ่วมกันในการจัดสรรเงินภาษีและค่าธรรมเนียมจากสิ่งแวดล้อม (4) สร้างรายได้และศักยภาพให้ อปท. ในการจัดการสิ่งแวดล้อม (5) กองทุนจะมีขนาดใหญ่เพียงพอที่จะมีการจัดการให้มีประสิทธิภาพ

แนวความคิดของการบูรณาการก็คือ ไม่ให้แต่ละหน่วยงานไปต่างคนต่างคิดภาษีหรือเครื่องมือต่างๆ ซึ่งอาจจะซ้ำซ้อนกัน ให้มีการรวมศูนย์ในกรรมการชุดเดียว และเงินภาษีที่จะเข้ากองทุนก็จะไม่เข้าสู่ระบบงบประมาณแต่ให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียนำไปจัดการสิ่งแวดล้อม ดังนั้นสมาคมวิชาชีพหรืออุตสาหกรรมรายสาขาก็อาจขอเงินกองทุนไปทำโครงการปรับปรุงระบบน้ำเสียให้นิคมของโรงงานขนาดเล็กและขนาดกลางได้

เดิมทีร่างกฎหมายนี้ได้ผ่านคณะรัฐมนตรีสมัย นายกรณ์ จาติกวณิช เป็นรัฐมนตรีคลัง แต่คณะกรรมการคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่เห็นด้วยกับลักษณะของกฎหมายที่เป็น Umbrella Framework และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมภายใต้รัฐมนตรีสุวิทย์ คุณกิติ ไม่เห็นด้วยเพราะเงินไม่เข้ากองทุนสิ่งแวดล้อมที่กระทรวงของตนเป็นผู้มีอำนาจใช้แต่ผู้เดียวกฎหมายนี้จึงตกไป

ทางฝ่ายกฎหมายหรือคณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นว่า กฎหมายภาษีต้องมีความชัดเจน เพราะกฎหมายต้องปกป้องประชาชน ไม่ให้รัฐมาเที่ยวเอาเงินจากกระเป๋าไปได้ง่ายๆ ดังนั้นควรออกกฎหมายแยกเป็นมลพิษแต่ละชนิดไป ฝ่ายเทคนิค (เศรษฐศาสตร์) หรือผู้เสนอมีความเห็นว่า มลพิษมีจำนวนมากโดยเฉพาะมลพิษทางน้ำก็มีหลายสิบประเภท หากมาเขียนกฎหมายทีละฉบับก็จะใช้เวลานานให้ออกกฎหมายมาคลุมไว้ เมื่อรัฐมีความพร้อมในการจัดการตัวใดก็ออกพระราชกฤษฎีกามาเฉพาะตัวนั้น ทั้งนี้ควรมีการประชาพิจารณ์ในแต่ละประเภทมลพิษในระดับพระราชกฤษฎีกา สำหรับการคุ้มครองผู้เสียภาษีภายใต้กฎหมายนี้ไม่ใช่ประชาชนผู้ไร้เดียงสาทั่วไป แต่มีความชัดเจนว่าเป็นผู้สร้างมลพิษ หลักการทางเศรษฐศาสตร์จะเห็นด้วยว่ารัฐไม่ควรเก็บภาษีคนขยันมากเกินไปจนขาดแรงจูงใจ แต่ควรเก็บภาษีจากผู้สร้างมลพิษเพื่อสร้างแรงจูงใจให้ลดมลพิษ

ที่จริงเงินจะเข้ากองหนุนไหนก็ไม่เป็นไร ขอให้นำไปใช้ในการจัดการสิ่งแวดล้อม ซึ่งภายใต้กฎหมายนี้มีการจัดการกองทุนที่จัดว่าเป็นนวัตกรรมคือ ไม่ใช่หน่วยราชการหน่วยเดียวคุมถุงเงินเหมือนกองทุนสิ่งแวดล้อม แต่ให้มีหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง อปท. และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในภาคเอกชนมีส่วนในการดูแลกองทุนด้วย หากกระทรวงฯ จะปรับปรุงระเบียบกองทุนให้ยอมรับนวัตกรรมนี้ได้ เงินจะเข้ากองทุนสิ่งแวดล้อมก็ได้ ที่สำคัญก็คือเจตนารมณ์ กองทุนนี้ไม่ต้องการเก็บเงินไว้รอดอกเบี้ยแต่ต้องการให้มีกลไกบริหารที่ยืดหยุ่นแตกต่างไปจากกองทุนสิ่งแวดล้อม และสามารถให้ผู้เสียภาษีนำเงินกลับไปใช้ปรับปรุงเพื่อสิ่งแวดล้อมได้

หาก คสช. ผลักดันกฎหมายนี้ออกมาได้จริงก็อยากให้กรมควบคุมมลพิษเอาร่าง พ.ร.บ. ของเสียอันตรายจากชุมชนมาเป็นหนึ่งในพระราชกฤษฎีกาด้วยเพราะมีความพร้อมอยู่แล้ว

เราช้ากว่าประเทศอื่นๆ ทั้งโลกแล้วนะคะ จีน อินเดีย เวียดนาม ก็เริ่มใช้เครื่องมือการคลังในการจัดการสิ่งแวดล้อมแล้วการที่เรายังไม่มีมาตรการการคลังมาจัดการสิ่งแวดล้อมอาจเป็นจุดอ่อนให้คู่แข่งด้านการค้าระหว่างประเทศโจมตีหากชักช้าไป EU จะหาเรื่องไม่ให้เราส่งออกไป EU จะหาว่าสาวไม่เตือน!!

--------------------------------

/1 BOD: Biochemical Oxygen Demand ค่าบีโอดีบ่งบอกถึงปริมาณความสกปรกของน้ำในรูปของปริมาณออกซิเจนที่ต้องการเมื่อน้ำนั้นถูกปล่อยลงสู่แหล่งน้ำธรรมชาติ ปริมาณออกซิเจนที่แบคทีเรียใช้ในการย่อยสารอินทรีย์ชนิดที่ย่อยสลายได้ภายใต้ภาวะของออกซิเจนที่อุณหภูมิ 20 องศาเซลเซียสในเวลาห้าวัน ซึ่งเป็นการตรวจวัดระดับปริมาณสารอินทรีย์ที่มีอยู่ในตัวอย่างนั้นๆ มนุษย์จะปล่อย BOD ออกสู่ธรรมชาติประมาณ 25 กรัมต่อคนต่อวัน = 9.125 กิโลกรัมต่อปี

/2 TSS: Total Suspended Solid ปริมาณสารแขวนลอย สารที่ตกค้างบนแผ่นกรองในการกรองน้ำผ่านแผ่นกรองประเภทกระดาษกรองใยแก้ว (Glass fiber filter-disc) เส้นผ่าศูนย์กลาง 4.7 ซม. เช่น Whatman type GF/C หรือ Gelman type A