การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ และ การจัดการทรัพย์สินของประเทศ

เมื่อมีการเปลี่ยนขั้วอำนาจทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนผ่านตามครรลองประชาธิปไตยหรือการรัฐประหารก็ตาม เค้าลางเหล่านี้บางครั้งก็ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงจริงๆ บางทีก็เป็นเพียงเค้าลางมีการเปลี่ยนแปลงพอเป็นพิธีเท่านั้น ที่มักจะทำกันเป็นธรรมเนียมปฏิบัติ คือ การเปลี่ยนแปลงกรรมการหรือบอร์ดรัฐวิสาหกิจ ผลก็คือทำให้การบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจขาดความต่อเนื่อง เปลี่ยนแปลงรัฐบาลทีหนึ่ง ก็จะมีการเปลี่ยนบอร์ดรัฐวิสาหกิจ หรือบางทีเพียงเปลี่ยนตัวรัฐมนตรีภายใต้รัฐบาลชุดเดิมก็จะมีการเปลี่ยนแปลงผู้บริหารระดับสูงรัฐวิสาหกิจ ทางสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ กระทรวงการคลังจึงสร้างระบบ Director Poll ซึ่งเป็นบัญชีรายชื่อบุคคลที่มีคุณสมบัติและมีความเชี่ยวชาญต่างๆ ที่มีคุณสมบัติเหมาะสมเป็นบอร์ดรัฐวิสาหกิจประเภทผู้ทรงคุณวุฒิได้ เพื่อป้องกันไม่ให้ผู้มีอำนาจทางการเมือง (ทั้งโดยเลือกตั้งและไม่เลือกตั้ง) ใช้อำนาจตั้งคนใกล้ชิดที่ไม่มีคุณสมบัติมาดำรงตำแหน่ง และ ปิดช่องโหว่การแต่งตั้งคนมาหาประโยชน์ในทางที่มิชอบในรัฐวิสาหกิจต่างๆ

อย่างไรก็ตาม แม้นการเมืองไทยจะมีการเปลี่ยนแปลงบ่อยครั้งแต่ทิศทางใหญ่ของนโยบายรัฐวิสาหกิจไทยยังคงเหมือนเดิม ประเทศไทยไม่เคยเปลี่ยนจาก “ระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม” มาเป็น “ระบบเศรษฐกิจแบบสังคมนิยม” หรือ แนวทางบริหารเศรษฐกิจแบบชาตินิยมขวาจัด ไม่ว่าจะปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย ระบอบกึ่งประชาธิปไตย เผด็จการหรือกึ่งเผด็จการ หรือ ช่วงเวลาการปฏิรูปประเทศ ก็ตาม ยังคงเดินหน้าเปิดเสรีและเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของระบบทุนนิยมโลกาภิวัตน์แบบแนบแน่นเช่นเดิม ส่วนบทบาทของภาครัฐและกลไกตลาดก็มีการรักษาสมดุลได้ดีพอสมควร มีการปรับเปลี่ยนสมดุลตามความเหมาะสมของพลวัตทางเศรษฐกิจทั้งภายในภายนอกและพลวัตทางนโยบายทิศทางของนโยบายรัฐวิสาหกิจก็ไม่ได้เปลี่ยนแบบ “หน้ามือ” เป็น “หลังมือ” แต่ประการใด

เกือบหกทศวรรษหลังการเริ่มใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แม้นจะมีแนวทางนโยบายเสรีนิยมทางเศรษฐกิจแต่ก็มีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจมากมายโดยเฉพาะในช่วงสองสามทศวรรษแรกของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ต่อมาเมื่อแนวทางแบบเสรีนิยมใหม่เฟื่องฟูขึ้นภายใต้แนวคิดฉันทามติวอชิงตัน จึงได้มีการขับเคลื่อนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เพิ่มบทบาทภาคเอกชนในกิจการบริการโดยรัฐ ปรับโครงสร้างตลาดให้มีการแข่งขันมากขึ้นและลดทอนอำนาจการผูกขาดของรัฐวิสาหกิจลง ต่อมาแนวทางนี้ถูกตั้งคำถามโดยผู้มีแนวคิดแบบสังคมนิยมและพวกเศรษฐกิจแบบชาตินิยม รวมทั้งกลุ่มที่มีความเคลือบแคลงสงสัยว่า การแปรรูปเป็นการโอนย้ายถ่ายเทผลประโยชน์จากรัฐไปยังเอกชนหรือไม่ เป็นเพียงการเปลี่ยนจากการผูกขาดโดยรัฐเป็นการผูกขาดโดยเอกชนรายใหญ่หรือไม่ (หากใช่เป็นการปรับโครงสร้างตลาดให้มีการแข่งขันมากขึ้นเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพหรือลดภาระทางการคลัง) หากไม่แปรรูปหรือระดมทุนในตลาดหลักทรัพย์ โครงการลงทุนต่างๆ โดยเฉพาะการลงทุนขนาดใหญ่ของรัฐวิสาหกิจก็ต้องอาศัยเงินงบประมาณ รัฐบาลก็ต้องก่อหนี้สาธารณะ เป็นภาระต่อประชาชนผู้เสียภาษี

การตอบข้อสงสัยเคลือบแคลงเรื่องการแปรรูปหรือการเข้าระดมทุนของรัฐวิสาหกิจในตลาดทุน ต้องดูจาก “การดำเนินการ” “การกระทำ” หาใช่ “นโยบายหรือสัญญาประชาคมอันสวยหรู” ไม่? จะแปรรูป จะปฏิรูป จะให้สัมปทาน จะทำสัญญาร่วมการงาน หรือ ทำ PPP (Public Private Partnership) หรือจะเรียกอะไรก็แล้วแต่ ขอให้ยึดผลประโยชน์ของชาติและประชาชน

จะแปรรูปหรือไม่แปรรูปก็ตาม รัฐวิสาหกิจไทยหลายแห่งต้องการการปฏิรูปอย่างเร่งด่วน รัฐมีปัญหาขาดดุลงบประมาณ และ มีความจำเป็นต้องใช้เม็ดเงินลงทุนโครงสร้างพื้นฐานจำนวนมาก รัฐวิสาหกิจจะเอาเงินทุนที่ไหนมาลงทุนเพื่อตอบสนองความต้องการของประเทศ ก็ต้องหาคำตอบสำหรับโจทย์นี้ให้ได้ ไม่ว่า จะด้วย การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ หรือ พัฒนารัฐวิสาหกิจเมื่อถึงเวลาก็ต้องตัดสินใจ ความขัดแย้งเรื่อง การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เกิดขึ้นในหลายประเทศ และ เป็นความขัดแย้งคลาสสิก เกี่ยวพันกับแนวความคิดความเชื่อทางเศรษฐกิจ

หากเราพิจารณาดูผลการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจต่างๆ รวมทั้งเม็ดเงินที่ส่งให้รัฐโดยตรงและที่จ่ายเป็นภาษีนิติบุคคล ก็พอบอกได้คร่าวๆ ว่า รัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งมีการบริหารมีประสิทธิภาพมากน้อยแค่ไหนอย่างไร (โปรดดูตารางประกอบ 1)

หลังสงครามโลกครั้งที่สอง เศรษฐกิจตกต่ำ หลายประเทศจัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นมาในภาวะที่เอกชนอ่อนแอ ทำกิจการต่างๆ และก่อให้เกิดการจ้างงาน สหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจเกิดขึ้นจำนวนมากและมีความเข้มแข็งโดยเฉพาะที่อังกฤษ พรรคแรงงานได้รับเลือกตั้งติดต่อกันหลายปีทำให้มีการผ่านกฎหมายที่เป็นประโยชน์ต่อฝ่ายแรงงาน ไม่ว่าจะเป็น กฎหมายจัดตั้งสภาแรงงานแห่งชาติ กฎหมายสวัสดิการสังคม เป็นต้นนอกจากนี้รัฐบาลได้มีการตั้งกำแพงภาษีปกป้องอุตสาหกรรมภายใน ค่าจ้างแรงงานก็แพง ประสิทธิภาพและผลิตภาพของรัฐวิสาหกิจและอุตสาหกรรมก็ตกต่ำเพราะไม่มีการแข่งขันเท่าที่ควร

อังกฤษมีเศรษฐกิจอ่อนแอ ความสามารถในการแข่งขันก็ถดถอย เมื่อมีการเปลี่ยนขั้วอำนาจจาก พรรคแรงงาน มาเป็น พรรคอนุรักษนิยม ก็ได้มีการเปลี่ยนนโยบายเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจ มีการเดินหน้าผลักดันการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ รัฐบาลพรรคอนุรักษนิยมของเอ็ดเวิร์ด ฮิทธ์ ได้รับการต่อต้านจากสหภาพแรงงานจนพ้นจากอำนาจไปในที่สุด

ต่อมา แรงต้านของสหภาพแรงงานเริ่มอ่อนล้า สาธารณชนเริ่มเข้าใจความจำเป็นในการแปรรูป เพราะต้องทนใช้บริการที่ไม่มีคุณภาพ ราคาแพงและไม่เพียงพอ

หรืออย่างกรณีของรัฐวิสาหกิจเหมืองถ่านหินที่มีสหภาพแรงงานเข้มแข็งสุดและหยุดงานประท้วงเป็นเวลานานๆ ก็ปรากฏว่า เมื่อแปรรูปแล้ว ถ่านหินก็ถูกลงเพราะนำเข้าได้โดยไม่ถูกกีดกัน นอกจากนี้ ในระยะสิบปีต่อมาคนเหมืองถ่านหินลดจำนวนจาก 180,000 เป็น 11,000 โดยที่สามารถทำการผลิตได้เท่าเดิม รัฐบาลภายใต้การนำของมาร์กาแร็ทแธชเชอร์ ได้ดำเนินการแปรรูปต่อจากรัฐบาลเอ็ดเวิร์ด ฮิทธ์ และประสบความสำเร็จแต่ความสำเร็จบางอย่างในเรื่องการแปรรูปก็นำมาสู่ปัญหาทางเศรษฐกิจในภายหลังเหมือนกัน เช่น เกิดการว่างงาน สวัสดิการและคุณภาพชีวิตลดลงของผู้ใช้แรงงาน

ความขัดแย้งเรื่องการจัดการรัฐวิสาหกิจไม่ได้เป็นเรื่องของความคิดความเชื่อทางวิชาการเรื่องการจัดการทรัพยากรของประเทศเท่านั้น หากแต่มักมีผลประโยชน์เข้ามาเกี่ยวข้องเสมอ เพราะหากว่า การจับเข่าคุยกันก็น่าจะแก้ปัญหาได้หากเปิดใจรับฟังความเห็นที่แตกต่าง อย่างกรณีล่าสุด การยุบหรือไม่ยุบกองทุนน้ำมันซึ่งเป็นกลไกหนึ่งในการรักษาเสถียรราคาน้ำมัน

ทรัพย์สิน หนี้สิน ผลกำไรขาดทุนของรัฐวิสาหกิจ 56 แห่งส่งผลต่อฐานะทางการคลังของประเทศและระบบเศรษฐกิจ การดำเนินงานที่มีประสิทธิภาพและลดการรั่วไหลย่อมส่งผลบวกต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน (โปรดดูตารางประกอบ 2)

ความล้มเหลวของระบบทุนนิยมในสหรัฐอเมริกาก็ดี ในยูโรโซนก็ดี หรือแม้นกระทั่งภาวะเงินฝืดยาวนานของญี่ปุ่น ทำให้เกิดการตั้งคำถามถึง ประสิทธิภาพของระบบและกลไกตลาด ตั้งแต่ช่วงทศวรรษ ค.ศ. 1980 เป็นต้นมา แนวคิดแบบเคนเสี่ยนเริ่มเสื่อมความนิยมลง ความนิยมในกลไกตลาดในกลับคืนหมด มองไปที่ใด ล้วนสนับสนุนการแปรรูปและลดบทบาทภาครัฐ

กลไกตลาดและระบบตลาดนั้นทำงานเหมือนกลไกในระบบธรรมชาติ เปรียบเหมือน “มือที่มองไม่เห็น” หรือ “Invisible Hand” ในการจัดสรรทรัพยากรให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด ระบบเศรษฐกิจที่มีการวางแผนจากส่วนกลางโดยรัฐแบบสังคมนิยมจึงไม่ประสบความสำเร็จในหลายประเทศ และได้หันมาใช้ระบบเศรษฐกิจแบบตลาดมากขึ้น แนวคิดระบบเศรษฐกิจแบบตลาดนี้ไม่สนับสนุนให้รัฐเข้ามาแทรกแซงหรือจัดการกับกลไกตลาด ต้องปล่อยให้กลไกเป็นไปตามธรรมชาติ เช่น การควบคุมราคาสินค้า อาจนำมาสู่การขาดแคลนสินค้าได้ การกำหนดเพดานค่าแรงขั้นต่ำ อาจนำมาสู่ปัญหาการว่างงานได้ เป็นต้น กลไกตลาดมีส่วนอย่างสำคัญทางด้านทำให้เกิดประสิทธิภาพในการใช้ทรัพยากร ส่วน ด้านความเป็นธรรมและความเท่าเทียมทางเศรษฐกิจ กลไกตลาดไม่สามารถเข้าไปจัดการได้มากนัก รัฐจึงต้องมีบทบาทในการเข้าไปจัดการในเรื่องดังกล่าว นอกจากนี้ กลไกตลาดจะทำงานได้อย่างสมบูรณ์ก็ต่อเมื่อ มีการแข่งขันอย่างสมบูรณ์ มีการไหลเวียนข้อมูลข่าวสารอย่างสมบูรณ์ ในโลกแห่งความจริง โครงสร้างตลาดในระบบเศรษฐกิจ หรือ ในธุรกิจอุตสาหกรรม หรือ ในสินค้าบริการต่างๆ ไม่ได้มีสภาพโครงสร้างตลาดแบบแข่งขันอย่างสมบูรณ์ ในหลายกรณีโครงสร้างเป็นแบบผูกขาดหรือแบบกึ่งผูกขาด ทำให้การจัดสรรทรัพยากรไม่มีประสิทธิภาพ เกิดต้นทุนต่อสังคม และ ผลกระทบภายนอกทางลบ (Negative Externalities) ต่อระบบเศรษฐกิจ

กลไกตลาดที่ทำงานอย่างสมบูรณ์ตามอุดมคติของระบบทุนนิยมหรือเสรีนิยม ย่อมทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงแบบพาเรโต้ การเปลี่ยนแปลงแบบพาเรโต้ (Pareto Improvement) เป็นการเปลี่ยนแปลงให้ดีขึ้น ในลักษณะที่การเปลี่ยนแปลงจะทำให้คนอย่างน้อยหนึ่งคนดีขึ้น ในขณะที่คนอื่นๆ จะดีขึ้นด้วยก็ได้แต่อย่างน้อยที่สุดก็เหมือนเดิมไม่แย่ลง สภาพดังกล่าวเป็น win win situation การเปลี่ยนแปลงแบบพาเรโต้ นำมาสู่ ดุลยภาพแบบพาเรโต้ คือ สภาวะที่การจัดสรรทรัพยากรได้ประสิทธิภาพสูงสุด เป็นสภาวะที่หากมีการเปลี่ยนแปลงแล้ว จะไม่ทำให้มีคนใดคนหนึ่งหรือฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งได้รับความพอใจลดลงอย่างแน่นอน

กลไกตลาดที่ทำหน้าที่ได้อย่างสมบูรณ์จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงแบบพาเรโต้ อันนำมาสู่ ดุลยภาพแบบพาเรโต้ นั่นเอง

ความล้มเหลวของระบบตลาด (Market Failure) คือ การที่ระบบตลาดแข่งขันสมบูรณ์ไม่มีประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากรให้สวัสดิการสังคมสูงสุด เกิดขึ้นเมื่อกลไกการจัดสรรทรัพยากรของตลาดแข่งขันสมบูรณ์ไม่สามารถนำไปสู่เงื่อนไขตามหลักพาเรโต้ได้นั่นเอง ความล้มเหลวของระบบตลาดและผลกระทบเป็นสิ่งที่เราต้องทำความเข้าใจและศึกษา รวมทั้ง บทบาทของรัฐในการเข้าแทรกแซงและจัดการปัญหาความล้มเหลวของระบบตลาด สภาพโครงสร้างตลาดที่มีการแข่งขันไม่สมบูรณ์มี 3 ลักษณะด้วยกัน

1) ตลาดผู้ขายน้อยราย 2) ตลาดกึ่งแข่งขันกึ่งผูกขาด 3) ตลาดผูกขาด ในระบบเศรษฐกิจหรือโครงสร้างตลาดที่มีอำนาจการผูกขาดหรือกึ่งผูกขาด ความสามารถในการกำหนดราคาสูงกว่าต้นทุนค่าเสียโอกาสของสินค้าและบริการที่ผลิตได้ในโครงสร้างตลาดผูกขาดและกึ่งผูกขาดทำให้การจัดสรรทรัพยากรไม่มีประสิทธิภาพและส่งผลให้สังคมไม่ได้รับสวัสดิการสูงสุดหรือสูญเสียผลประโยชน์บางส่วนไปให้กับกลุ่มที่มีอำนาจผูกขาด

ระบบตลาดอาจไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาการกระจายรายได้และปัญหาความยากจนหรือบางครั้งอาจทำให้ปัญหาหนักขึ้นก็ได้ รวมทั้ง กลไกตลาดอาจไม่มีประสิทธิภาพในการจัดการกับมลพิษในภาคการผลิตอุตสาหกรรม จึงต้องอาศัยกลไกรัฐเข้าไปช่วยดูแล หรือ กลไกราคาไม่สามารถแก้ไขปัญหาความไม่เป็นธรรมทางเศรษฐกิจได้ดีนัก จึงต้องอาศัยบทบาทของรัฐทางเศรษฐกิจ เช่น การกำหนดค่าแรงขั้นต่ำ การรับจำนำสินค้าเกษตรหรือการประกันราคาสินค้าเกษตร เป็นต้น

การให้บริการทางด้านสาธารณูปโภคสาธารณูปการ หรือ การสร้างโครงข่ายสายส่งไฟฟ้า การสร้างโครงข่ายท่อน้ำประปา การสร้างโครงข่ายโทรคมนาคม การสร้างโครงข่ายระบบขนส่งระบบราง เป็นต้น การดำเนินการที่ใช้งบประมาณลงทุนสูง ใช้เทคโนโลยีสูงและต้องมีการประหยัดต่อขนาด (Economy of Scale) การให้บริการและผลิตสินค้าดังกล่าวเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของสังคม มีสภาวะที่เรียกได้ว่า เป็นกิจการที่มีลักษณะผูกขาดโดยธรรมชาติ (Natural Monopoly) ในกรณีดังกล่าว รัฐหรือรัฐบาลจำเป็นต้องเข้าไปมีบทบาทในควบคุมหรือแทรกแซง การแทรกแซงโดยรัฐบาลในกรณีการผูกขาดโดยธรรมชาติอาจทำได้ด้วยการควบคุมอัตราผลตอบแทน (Rate of Return Regulation) จากการลงทุนไม่ให้เกินอัตราที่กำหนด

ข้อมูลเป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งที่อาจทำให้กลไกตลาดมีประสิทธิภาพหรือล้มเหลวก็ได้ ความไม่สมมาตรและความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลทำให้กลไกตลาดล้มเหลวได้แต่รัฐก็ไม่จำเป็นต้องแทรกแซงทุกกรณีเพราะอาจทำให้สถานการณ์ย่ำแย่ลงกว่าเดิมก็ได้ ในหลายครั้ง รัฐไม่ได้มีข้อมูลมากกว่าตลาด

จะปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ หรือ จัดการทรัพย์สินของประเทศ ก็ต้องคิดให้รอบคอบและตัดสินใจกำหนดนโยบายบนทางสองแพร่งระหว่างกลไกตลาดกับบทบาทของรัฐทางเศรษฐกิจ หรือ ส่วนผสมทางนโยบายแบบไหนจึงจะดีที่สุดต่อประเทศและประชาชน

เมื่อรัฐหรือรัฐบาลเข้าไปแทรกแซงความล้มเหลวของระบบตลาดเพื่อจัดการปัญหามลพิษจากการผลิตในภาคอุตสาหกรรม การเอารัดเอาเปรียบในตลาดแรงงาน การดูแลให้เกิดรายได้ที่เป็นธรรม กลไกของรัฐเองก็มีข้อจำกัดและอาจเกิดความล้มเหลวได้เช่นเดียวกัน ความล้มเหลวหรือปัญหาประสิทธิภาพของภาครัฐอาจเกิดจาก ข้อจำกัดด้านข้อมูล ข้อจำกัดของระบบราชการ ข้อจำกัดของกระบวนการทางการเมือง ปัญหาการไม่มีแรงกดดันด้านการแข่งขัน (ทำให้เกิดปัญหาไม่มีประสิทธิภาพ ไม่ปรับปรุงคุณภาพ เป็นต้น)

นอกจากนี้ยังเกิดกรณีที่นโยบายหรือมาตรการที่ดีไม่สามารถผลักดันให้เกิดเป็นจริงได้ เพราะนักการเมืองต้องคำนึงถึงคะแนนนิยมเฉพาะหน้า รวมทั้งความขัดแย้งกับกลุ่มผลประโยชน์ที่สนับสนุนพรรคการเมือง นโยบายหรือมาตรการบางอย่างที่เข้าไปจัดการกับโครงสร้างตลาดผูกขาดกระทบต่อฐานทางการเมืองจึงไม่เกิดขึ้น แม้นจะเป็นสิ่งที่สามารถแก้ไขปัญหาความล้มเหลวของระบบตลาดและเกิดผลดีระยะยาวต่อระบบเศรษฐกิจและสังคมได้ก็ตาม

แต่ความเป็นจริงก็คือ ทุกฝ่ายล้วนมีผลประโยชน์ในทางใดทางหนึ่ง ผลประโยชน์อาจไม่ได้เป็นตัวเงิน ซึ่งผลประโยชน์บางส่วนก็เป็นสิทธิอันชอบธรรมที่ควรจะได้รับ เมื่อมีผลประโยชน์ วิธีที่ดีที่สุด คือ เอาผลประโยชน์ทุกอย่างมาวางบนโต๊ะและให้มีการจัดสรรอย่างโปร่งใส เป็นธรรมและมีส่วนร่วมจากทุกฝ่าย และมีการจัดทำประชาพิจารณ์อย่างละเอียดรอบคอบ ฉะนั้น การปฏิรูปหรือการแปรรูปจึงต้องให้ความสำคัญกับกระบวนการพอๆ กับเป้าหมาย ต้องรอบคอบและเตรียมความพร้อมอย่างเป็นขั้นตอน แต่ละรัฐวิสาหกิจก็ควรมีรูปแบบในการแปรรูปที่แตกต่างกัน

ความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ก็คือ การเพิ่มบทบาทของเอกชนในกิจการต่างๆ ซึ่งรัฐวิสาหกิจดำเนินการอยู่ จึงไม่ใช่การขายรัฐวิสาหกิจ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจมี 2 รูปแบบใหญ่ๆ คือ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีผลกระทบต่อโครงสร้างของการเป็นเจ้าของกิจการ และ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ไม่มีผลกระทบต่อโครงสร้างของการเป็นเจ้าของกิจการ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเองก็มีหลายระดับ ตั้งแต่ สัญญาจ้างให้บริหารงาน สัญญาเช่า การให้สัมปทาน การร่วมลงทุน การกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ หรือการขายองค์กรหรือสินทรัพย์บางส่วนให้เอกชน การขายรัฐวิสาหกิจหรือการขายทรัพย์สินไม่ใช่การปฏิรูปแต่อาจเป็นวิธีการหนึ่งในการจัดการทรัพย์สินของชาติได้แต่ต้องทำไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ

การแปรรูปโดยการกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์จะเป็นการลดสัดส่วนการถือหุ้นของรัฐในรัฐวิสาหกิจเพื่อให้ประชาชนและนักลงทุนมีส่วนร่วมในการเป็นเจ้าของ การใช้วิธีการกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ยังจะทำให้การดำเนินของรัฐวิสาหกิจมีความโปร่งใสขึ้น เนื่องจากต้องได้รับการตรวจสอบมากขึ้นจากกลไกตลาดหลักทรัพย์ กลต. และผู้ถือหุ้นนักลงทุน หรือถ้ากังวลว่า คนส่วนใหญ่จะไม่ได้ประโยชน์ก็อาจขายหุ้นให้ประชาชนผู้ใช้น้ำใช้ไฟฟ้าตามสัดส่วนที่เหมาะสมและเป็นธรรม

ในกรณีที่เป็นบริการพื้นฐานอย่างกิจการไฟฟ้าหรือน้ำประปานั้น รัฐยังคงถือหุ้นใหญ่อยู่ กิจการยังคงเป็นรัฐวิสาหกิจเช่นเดิมและสามารถให้บริการทางสังคม และดูแลประชาชนผู้มีรายได้น้อยได้ต่อไป หากดำเนินการแปรรูปได้อย่างดีและเหมาะสมแล้วย่อมเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการปฏิรูปเศรษฐกิจ

การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจจะนำมาสู่ประสิทธิภาพที่ดีขึ้น ลดภาระทางการคลัง บริการที่มีคุณภาพดีขึ้น และสามารถระดมทุนเพื่อลงทุนขยายบริการพื้นฐานให้เพียงพอต่อความต้องการในอนาคต

มีความเข้าใจสับสนเกี่ยวกับการแปรรูปว่า การแปรรูปนั้นไม่ใช่การขายรัฐวิสาหกิจออกไปให้เอกชนหรือกลุ่มทุนใดกลุ่มทุนหนึ่ง แต่เป็นการกระจายหุ้นและความเป็นเจ้าของมายังประชาชนส่วนใหญ่แต่เป็นการเปลี่ยนลักษณะองค์กรจากสถานะ รัฐวิสาหกิจ ที่ใช้กฎหมายเฉพาะรับรอง ให้เป็นองค์กรที่มีรูปแบบเป็น บริษัทมหาชน ที่สามารถระดมทุนจากเอกชนมาสร้างความแข็งแกร่งให้กิจการและขยายการให้บริการเพื่อตอบสนองความต้องการในอนาคตโดยไม่ต้องกู้เงินซึ่งค้ำประกันโดยรัฐ อันถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของหนี้สาธารณะ

เมื่อ 8 ปีที่แล้ว ในยุคสมัยรัฐบาล คมช. นโยบายรัฐวิสาหกิจเกือบถึงจุดพลิกผันที่สำคัญแต่ก็ไม่มีการเดินหน้าต่อแต่อย่างใดคาดเดาว่า น่าจะมีการทักท้วงโดยฝ่ายข้าราชการประจำโดยเฉพาะกระทรวงการคลังที่ยังเชื่อเรื่องการเพิ่มบทบาทของภาคเอกชนอยู่ แต่รัฐมนตรีบางท่านในยุคนั้นจะส่งสัญญาณ การเปลี่ยนจาก การแปรรูป (Privatization) มาเป็น การดึงกลับมาเป็นของรัฐ (Nationalization) แต่ในที่สุดแนวทางแบบนี้ก็ไม่ได้รับการขานรับเท่าที่ควร คงต้องมาดูยุค คสช. ว่าจะเดินแนวไหนนะครับ

สภาพการณ์แบบนี้เกิดขึ้นในละตินอเมริกาก่อนหน้านี้ มีความเคลื่อนไหวของโบลีเวียยึดกิจการของเอกชนต่างชาติมาเป็นของรัฐหลังจากที่รัฐบาลฝ่ายซ้ายของประธานาธิบดีอีโว โมราเลส ชนะการเลือกตั้ง สร้างปั่นป่วนสับสนพอสมควร แต่เป็นทางเลือกที่โบลีเวียอาจถูกบังคับให้เลือกเดินเหมือนเวเนซุเอลาและประเทศอื่นๆ เพื่อลดปัญหาความไม่เป็นธรรมทางเศรษฐกิจ ปกป้องผลประโยชน์ของรัฐ และแก้ไขปัญหาความยากจนของประชาชนหรือไม่???

การถกเถียงแนวทางที่พวกเขาทำอยู่เหมาะสมหรือไม่ เป็นการดำเนินนโยบายที่ฉลาดหรือไม่อาจต้องรอเวลาเป็นเครื่องพิสูจน์ ชะตากรรมของประชาชนและประเทศเหล่านี้คงต้องผูกกับนโยบายผู้นำหัวสังคมนิยมผสมชาตินิยม ซึ่งเราก็หวังแต่เพียงว่า จะไม่เกิดสภาพ เหลือบฝูงเก่าในคราบทุนนิยมโลกาภิวัตน์จากไป เหลือบฝูงใหม่ในคราบของความรักชาติและสังคมนิยมจะมาเกาะกินผลประโยชน์ของชาติและทิ้งวิกฤตการณ์ไว้ดูต่างหน้าเหมือนเช่นเคย ครับ

หากพิจารณาจะเห็นได้ว่า ฝ่ายซ้ายละตินอเมริกาไม่ได้ยึดแนวทางการต่อสู้ด้วยกำลังแต่มุ่งเอาชนะในระบบรัฐสภา นำเอาชาตินิยมมาสร้างความเป็นธรรมให้แก่คนยากจน สร้างแนวร่วมอันแข็งแกร่งกับทุนชาติและต่อต้านทุนข้ามชาติ

ความสำเร็จของแนวทางนี้ต้องรอการพิสูจน์???

หากแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยรัฐยังคงถือหุ้นใหญ่ ฉะนั้นจึงไม่ต้องวิตกกังวลในการทำหน้าที่ในการให้บริการทางสังคม การแปรรูปที่ทำไปพร้อมๆ กับการออกหุ้นเพื่อระดมทุน กระจายหุ้นให้กับนักลงทุนทั่วไปนั้น นอกจากจะเป็นการส่งเสริมให้มีการแข่งขันด้านราคาและพัฒนาคุณภาพการให้บริการ อย่างกรณีของ บมจ. บางจากปิโตรเลียม ซึ่งมีการแปรรูปแล้วก็ทำให้มีความคล่องตัวในการดำเนินงานมากขึ้น ประสิทธิภาพการทำงานดีขึ้น และไม่เป็นภาระต่อประชาชนผู้เสียภาษี สามารถระดมทุนเพื่อขยายการให้บริการหรือธุรกิจโดยไม่ต้องพึ่งพิงเงินงบประมาณ นอกจากนี้ยังจะช่วยเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

การแปรรูปที่จะเป็นประโยชน์ต่อประเทศและประชาชนส่วนใหญ่ต้องนำมาสู่การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งการดำเนินการต้องมีความรอบคอบและมีการเตรียมการอย่างเป็นขั้นตอน ตั้งแต่ การปรับโครงสร้างสาขาหรือกิจการ การปรับปรุงองค์กรให้เป็นไปตามหลักการกำกับดูแลกิจการที่ดี การแยกบัญชีหรือภารกิจเชิงสังคมออกจากเชิงธุรกิจ เปิดโอกาสให้กลไกราคาทำงานอย่างเต็มที่สำหรับภารกิจเชิงธุรกิจ ขณะที่ให้เงินอุดหนุนสำหรับภารกิจบริการสังคม แล้วแปรสภาพกิจการให้อยู่ในรูปบริษัทจำกัด วางกรอบการกระจายหุ้นที่เป็นธรรมและโปร่งใส สร้างระบบและองค์กรกำกับดูแลที่มีความเป็นอิสระ มีบุคลากรที่มีคุณธรรม มีขีดความสามารถสูงทั้งด้านเทคนิค การเงิน เศรษฐศาสตร์ และการบริหารเป็นคณะกรรมการในองค์กรกำกับดูแล เปิดโอกาสให้ประชาชนและสหภาพแรงงานมีส่วนร่วมในการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ และที่สำคัญองค์กรกำกับดูแลควรถูกจัดตั้งโดยพระราชบัญญัติมากกว่ามติ ค.ร.ม. หรือกฤษฎีกาเพื่อให้หน้าที่อย่างเต็มที่โดยไม่ถูกแทรกแซงโดยฝ่ายนโยบายหรือมีเปลี่ยนแปลงบ่อยครั้งหากมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล เมื่อได้ดำเนินการตามที่กล่าวมาข้างต้นแล้วการแปรรูปรัฐวิสาหกิจก็จะเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูปที่จะเกิดประโยชน์ต่อประเทศและประชาชน

(ดูตารางประกอบ 3)

ในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา มีการปฏิรูปกิจการภาครัฐและการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในหลายประเทศ ในจำนวนนี้มีทั้งประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนา มีทั้งประเทศที่เคยใช้ระบบสังคมนิยมคอมมิวนิสต์และประเทศทุนนิยมโดยทั่วไป

สิ่งที่เกิดขึ้นในช่วง 20 ปีที่ผ่านมามีทั้งความสำเร็จและความล้มเหลว ความสำเร็จหรือความล้มเหลวเองบางทีก็ไม่ปรากฏชัดในทันทีหลังการแปรรูป ขึ้นอยู่กับเหตุปัจจัยหลายประการ

ยกตัวอย่าง ประเทศอังกฤษอันเป็นต้นแบบของการปฏิรูปโดยมีจุดเริ่มต้นสมัยรัฐบาลแทตเชอร์เมื่อปี พ.ศ. 2522 เวลานั้นรัฐวิสาหกิจมีสัดส่วนในการผลิตสูงถึงร้อยละ 10.5 ของรายได้ประชาชาติ แต่การดำเนินงานมีประสิทธิภาพต่ำ ประสบปัญหาขาดทุนและเป็นภาระต่องบประมาณ นอกจากนี้ยังมีกิจการหลายอย่างที่รัฐอาจไม่จำเป็นต้องทำเพราะเอกชนทำได้ดีกว่าและไม่ได้เป็นกิจการบริการพื้นฐาน

ในช่วงแรก การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในอังกฤษ คือ ช่วงปี พ.ศ. 2521-2525 มีการเริ่มต้นแปรรูปในกิจการที่อยู่ในตลาดการแข่งขันและมีเอกชนถือหุ้นอยู่ เช่น British Petroleum, Cable and Wireless เป็นต้น

ต่อมาก็มีการแปรรูปสาธารณูปโภคขนาดใหญ่รวมทั้งกิจการโทรคมนาคม ในช่วง พ.ศ. 2525-2530 มีการแปรรูปให้เอกชนทำแทนแต่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐ แล้วก็มีการขยายวงมายังกิจการประปาไฟฟ้า ท่าอากาศยานและการรถไฟ

การดำเนินการแปรรูปได้ทำมาอย่างต่อเนื่องในช่วง 18 ปีภายใต้รัฐบาลอนุรักษนิยมต่อเนื่องมายังรัฐบาลพรรคแรงงานที่เคยคัดค้านการแปรรูปมาก่อน แม้นกระแสนี้จะเป็นกระแสหลักมากว่า 20 ปี แต่ก็ถูกตั้งคำถามและตั้งข้อสงสัยโดยตลอดเนื่องจากมีตัวอย่างของความล้มเหลวอยู่ไม่น้อยโดยเฉพาะที่เกิดขึ้นในละตินอเมริกาและในบางกิจการของอังกฤษเอง

อะไร คือ ปัจจัยที่กำหนดความสำเร็จและความล้มเหลวของการแปรรูปเป็นเรื่องสำคัญที่ช่วยให้เราตอบคำถามว่า การแปรรูปจะนำมาสู่การปฏิรูปประเทศเพื่อผลประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่หรือไม่

หากสังคมมองเห็นร่วมกันว่า รัฐควรจะลงทุน ก็เอางบประมาณแผ่นดินและภาษีประชาชนมาลงทุน ถ้ารายได้ของรัฐบาลไม่พอก็ต้องไปก่อหนี้มาเพื่อขยายการลงทุน ประเด็นนี้ก็ต้องมาพิจารณากันล่ะว่า ระดับหนี้สาธารณะจะเป็นปัญหาหรือไม่ในอนาคต

หากสังคมมองเห็นว่ารัฐควรจะเอาเงินก้อนนี้ไปลงทุนการศึกษา ไปลงทุนสาธารณสุข หรือสร้างระบบสวัสดิการอื่นๆ ก็ต้องมาคิดว่าจะหาเงินมาจากไหนถ้าไม่ใช้เงินของรัฐ

อาจจะใช้วิธีการให้สัมปทานต่อ การให้สัมปทาน ก็คือ การที่รัฐให้สิทธิผูกขาดกับเอกชนในการผลิตสินค้าหรือให้บริการบางอย่างภายใต้การกำกับดูแลของรัฐโดยเอกชนเป็นผู้รับผิดชอบด้านการลงทุน การจัดการ และการปฏิบัติงานในทรัพย์สินที่รัฐให้สัมปทาน โดยสัมปทานอาจจะมีอายุ 5-10 ปี หรือ 15-30 ปีก็ได้ เอกชนจะได้รับค่าบริการจากประชาชนผู้ใช้บริการโดยตรง ขณะที่รัฐอาจจะเก็บค่าสิทธิหรือส่วนแบ่งตามที่ตกลงกันไว้ การให้สัมปทานนี้จะต้องดำเนินการอย่างโปร่งใสภายใต้เจตจำนงเพื่อประโยชน์ต่อสาธารณชน หากผู้ดำเนินการเจรจาทางฝั่งของรัฐไม่ยึดถือหลักการนี้ สิ่งที่เราเห็นก็ คือ ค่าโง่ทั้งหลายที่เผชิญกันอยู่ ครับ

รูปแบบการให้สัมปทานนี้มีหลายวิธี เริ่มตั้งแต่ BOT (Build-Operate-Transfer) เป็นรูปแบบที่เอกชนผู้รับสัมปทาน จะเป็นผู้ลงทุน ออกแบบ ก่อสร้างและบริหารจัดการ เมื่อสิ้นสุดสัญญา เอกชนผู้รับสัมปทานจะโอนกิจการทั้งหมดให้กับหน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบ เช่น โครงการปทุมธานี-รังสิต ของการประปาส่วนภูมิภาค เป็นต้น

แบบ BOO (Build-Own-Operate) เป็นการให้เอกชนลงทุนดำเนินการและเป็นเจ้าของกิจการ แต่รัฐรับซื้อผลผลิตโดยเปิดโอกาสให้เอกชนประมูลแข่งขันเพื่อดำเนินกิจกรรมของรัฐวิสาหกิจ เช่น กรณีการไฟฟ้าฝ่ายผลิต ให้เอกชนดำเนินการก่อสร้างโรงไฟฟ้าราชบุรี โรงไฟฟ้าระยอง

แบบ BTO (Build-Transfer-Operate) เอกชนผู้สัมปทานจะเป็นผู้ลงทุน ออกแบบและดำเนินการก่อสร้าง และเมื่อก่อสร้างแล้วเสร็จผู้รับสิทธิจะต้องโอนทรัพย์สินต่างๆ ให้แก่รัฐ แต่เอกชนก็ยังเป็นผู้บริหารกิจการตลอดอายุสัมปทาน เช่น การทางพิเศษแห่งประเทศไทย ให้เอกชนมาลงทุนในโครงการทางด่วนขั้นที่ 2

การสัมปทานของบางหน่วยงานไปได้ด้วยดี บางหน่วยงาน หน่วยงานของรัฐก็ทำสัญญาเสียเปรียบเอกชนถือเป็นการแกล้งโง่ หลายกรณีมีหลักฐานชัดเจนว่าเกี่ยวข้องกับการทุจริตคอร์รัปชันแต่สังคมไทยก็เป็นสังคมอุปถัมภ์และลูบหน้าปะจมูก ก็เลยจบๆ กันไป ไม่ได้มีกระบวนการที่เป็นจริงเป็นจังในการเอาคนกระทำผิดมาลงโทษ

การระดมทุนด้วยการกระจายหุ้นผ่านตลาดหลักทรัพย์น่าจะเป็นวิธีที่ตรวจสอบได้ง่ายที่สุด และดีกว่าวิธีการแปรรูปแบบอื่นๆ เพียงแต่ต้องกำหนดกรอบการกระจายหุ้นให้ชัดเจนและเป็นธรรม กลไกตลาดหลักทรัพย์ก็มี กลต. และ นักลงทุนในตลาดคอยช่วยตรวจสอบอีกทอดหนึ่ง

ควรถอน “ปตท.” ออกจากการจดทะเบียนตลาดหลักทรัพย์ตามการนำเสนอของกลุ่มทวงคืน “ปตท.” หรือไม่ เป็นประเด็นสำคัญทางนโยบายและส่งผลต่อเศรษฐกิจ การจัดการด้านพลังงาน ตลาดทุนและการจัดการทรัพยากรของประเทศ

บริษัททางด้านพลังงานเป็นกิจการทางยุทธศาสตร์ที่มีความสำคัญต่อเศรษฐกิจการเมืองและความมั่นคงของประเทศ ดังนั้น บริษัทน้ำมันในหลายประเทศในยุโรป เช่น อิตาลี ฝรั่งเศส เป็นของรัฐบาลหรือรัฐบาลมีหุ้นเกิน 50% ขณะที่ อังกฤษและสหรัฐอเมริกา นั้นเอกชนมีบทบาทหลักในกิจการดังกล่าว ขณะที่ “ปตท.” ยังคงสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจโดยรัฐยังคงถือหุ้นเกิน 50%

เวลานี้ “ปตท.” ก็ยังคงสถานะเป็น บริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ ต่อไปหลังศาลปกครองสูงสุดให้คงสถานะการเป็นบริษัทมหาชนไม่ต้องเพิกถอนออกจากตลาด หลังจากหลายปีก่อนมีคนไปฟ้องร้อง หากมีการถอนออกจากตลาดหลักทรัพย์ คงส่งผลกระทบทางเศรษฐกิจและตลาดทุนไม่น้อยทีเดียว

อย่างไรก็ตาม “ปตท.” ต้องโอนคืนทรัพย์สิน เช่น กิจการท่อส่งก๊าซธรรมชาติ ที่ดินเวนคืน โดยที่ทรัพย์สินเหล่านี้เป็นสิทธิของ ปตท. ในฐานะองค์กรของรัฐ เมื่อ ปตท. แปรสภาพแม้นจะยังคงเป็น รัฐวิสาหกิจ แต่มีเอกชนถือหุ้นหรือร่วมเป็นเจ้าของด้วย จึงต้องโอนคืนให้ “รัฐ”

การตัดสินในครั้งนั้น (เมื่อปี พ.ศ. 2550 ยุค คมช.) ในการไม่ต้องเพิกถอน ปตท. ออกจากตลาด แต่ให้โอนคืนสาธารณสมบัติให้รัฐ ถือ เป็นคำตัดสินที่ยุติธรรม และ พิจารณาผลกระทบหลายมิติอย่างรอบคอบ ทั้งผลประโยชน์ของชาติ การจัดการทรัพยากรทางด้านพลังงานและเศรษฐกิจ ผลประโยชน์นักลงทุน ผลประโยชน์ผู้บริโภค และความเชื่อมั่นที่มีต่อระบบของประเทศไทย

ความจริง กรณี ปตท. และ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ผมได้เสนอความเห็นไปหลายครั้งหลายปีที่ผ่านมาทางสื่อต่างๆ ผมเสนอให้มีการจัดตั้ง คณะกรรมการกำกับดูแลกิจการพลังงาน (ซึ่งขณะนี้มีการจัดตั้งขึ้นมาแล้ว) ก่อน เพื่อทำหน้าที่แทนรัฐในการกำกับดูแลกิจการพลังงาน แล้วจึงค่อยแปรรูป ปตท. เพื่อให้ ปตท. อยู่ในสถานะของผู้เล่นรายหนึ่งในอุตสาหกรรมพลังงานของประเทศ รัฐควรถือหุ้นใหญ่แต่ไม่จำเป็นต้องเป็นรัฐวิสาหกิจเพื่อความคล่องตัวในการบริหารและการแข่งขันทางธุรกิจ

อำนาจทั้งหลายที่เป็นของรัฐโดยเฉพาะกิจการท่อส่งก๊าซ อำนาจเวนคืนที่ดิน ต้องอยู่กับรัฐ การพวงอำนาจเหล