มองเผด็จการทหารผ่านแว่นเศรษฐศาสตร์การเมือง

แม้ว่าคณะรักษาความสงบแห่งชาติหรือ คสช. จะประกาศ “คืนความสุขให้ประชาชน” ไปแล้วก็ตาม ประชาชนก็ดูจะมีความสุขอยู่กลุ่มเดียวเท่านั้น คือกลุ่มที่เห็นด้วยกับการทำรัฐประหาร

ก่อนที่จะกลับไป “รู้ตลาดทุน” อีกรอบ ผู้เขียนอยากถ่ายทอดแนวคิดล่าสุดจากวงการเศรษฐศาสตร์การเมือง โดยเฉพาะงานของ ดารอน อาเซโมกลู (Daron Acemoglu) นักเศรษฐศาสตร์ชาวเติร์ก-อเมริกัน ประจำมหาวิทยาลัยเอ็มไอที ผู้เขียนหนังสือสองเล่มที่ดีมากๆ และหวังว่าวันหนึ่งจะมีฉบับแปลไทย คือ “Why Nations Fail” (สาเหตุที่ประเทศล้มเหลว) และ “Economic Origins of Dictatorship and Democracy” (รากทางเศรษฐกิจของเผด็จการกับประชาธิปไตย) วันนี้เขาเป็นนักเศรษฐศาสตร์การเมืองที่ผู้เขียนชื่นชอบและติดตามอ่านผลงานมากที่สุดคนหนึ่ง

ในบทความวิชาการปี 2010 เรื่อง “A Theory of Military Dictatorships” (ทฤษฎีเผด็จการทหาร) ซึ่งอาเซโมกลูเขียนร่วมกับ ดาวิด ทิชชี และ แอนเดรีย วันดิกนี (ดาวน์โหลดได้จาก http://economics.mit.edu/files/5789) เขาสร้างแบบจำลอง (model) ขึ้นมาเพื่อพยายามอธิบายว่า ระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตย (เช่น มีแต่ผู้มีการศึกษาเท่านั้นที่มีสิทธิเลือกตั้ง หรือผู้แทนในสภาบางส่วนมาจากการแต่งตั้ง) ใช้กองทัพอย่างไร และการใช้นั้นนำไปสู่ระบอบเผด็จการทหารภายใต้ “เงื่อนไข” อะไรบ้าง

ผู้เขียนทั้งสามตั้งต้นจากข้อเท็จจริงที่ว่า ระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตยล้วนแต่ต้องอาศัยการกดขี่กลุ่มที่ไม่เห็นด้วยกับผู้มีอำนาจทั้งสิ้น และการกดขี่นั้นก็มักจะกระทำโดยกองทัพ หน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจพิเศษ ปกติคนทั่วไปจะเชื่อว่ากองทัพคือ “ตัวแทนสมบูรณ์” ของกลุ่มสังคมอะไรสักกลุ่ม เช่น กลุ่มชนชั้นนำ แต่ที่ผ่านมายังไม่มีการศึกษาอย่างเป็นระบบว่า เหตุใดกองทัพจึงใช้อำนาจของตัวเองในการสนับสนุนระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตย แทนที่จะก่อตั้งระบอบซึ่งสอดคล้องกับความต้องการของตนมากกว่า

หัวใจการวิเคราะห์ของอาเซโมกลูกับพวกอยู่ที่การสำรวจความสัมพันธ์เชิงตัวแทนระหว่างชนชั้นนำกับกองทัพ ความคิดหลักคือการสร้างกองทัพที่เข้มแข็งนั้นเป็นดาบสองคมสำหรับชนชั้นนำ เพราะกองทัพยิ่งมีอำนาจยิ่งป้องกันการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยได้อย่างมีประสิทธิผล แต่ในมุมกลับ กองทัพยิ่งมีอำนาจยิ่งทำให้ต้องยอมโอนอ่อนผ่อนปรนตามประสงค์ของกองทัพ และสุ่มเสี่ยงที่จะถูกโค่นอำนาจโดยกองทัพ วิธีวิเคราะห์ของอาเซโมกลูกับพวกทำให้มองเห็นบทบาทของกองทัพในการทำรัฐประหารต้านประชาธิปไตยเช่นกัน - ถ้าหากชนชั้นนำก่อตั้งกองทัพที่มีอำนาจสูงมากเพื่อป้องกันการเบ่งบานของกระแสประชาธิปไตย กองทัพก็จะมีบทบาทสำคัญในการเมืองแบบประชาธิปไตยจนกว่ามันจะถูกปฏิรูป ซึ่งการปฏิรูปนั้นก็ไม่ได้เกิดขึ้นเองโดยอัตโนมัติ

ผู้เขียนทั้งสามชี้ว่า เมื่อเผชิญกับกองทัพที่มีอำนาจมาก ระบอบประชาธิปไตยจะต้องโอนอ่อนตามความประสงค์ของกองทัพ ไม่อย่างนั้นก็ต้องเผชิญกับความเป็นไปได้สูงมากที่จะเกิดรัฐประหาร ความเสี่ยงข้อนี้จะหายไปเมื่อกองทัพถูกปฏิรูป แต่ประเด็นที่น่าสนใจคือ ความคาดหวังว่ากองทัพจะถูกปฏิรูปทันทีที่มีโอกาสนั้นเองคือสิ่งที่ทำให้ระบอบประชาธิปไตยควบคุมกองทัพยากมาก เพราะกองทัพมีแนวโน้มจะไม่เชื่อมั่นว่าประชาธิปไตยจะทำตามสัญญาอะไรก็ตามที่ให้กับกองทัพ (ให้สัญญาแลกกับการไม่โค่นประชาธิปไตยลง) เพราะรู้อยู่แก่ใจว่าประชาธิปไตย (โดยพลเมืองผู้มีสิทธิออกเสียง) อยากปฏิรูปให้กองทัพมีอำนาจน้อยลง

แบบจำลองของอาเซโมกลูกับพวกแบ่งผู้เล่นในเศรษฐกิจสมัยใหม่ออกเป็นสองกลุ่ม คือ กลุ่มชนชั้นนำที่ร่ำรวย และกลุ่มพลเมือง ความแตกต่างระหว่างคนสองกลุ่มนี้อยู่ที่รายได้และทรัพย์สินที่ได้รับเป็นมรดก ประชาธิปไตยสุดท้ายจะนำไปสู่นโยบายกระจายรายได้ โดยเฉพาะการให้บริการสาธารณะซึ่งเป็นประโยชน์แก่พลเมืองแต่มีต้นทุนสูงสำหรับชนชั้นนำ (เพราะตัวเองจ่ายภาษีแต่ไม่ได้ประโยชน์จากบริการสาธารณะ เนื่องจากจ่ายเงินใช้บริการเอกชนที่ดีกว่าอยู่แล้ว) ฉะนั้นถ้าประเทศตั้งต้นจากระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตย ชนชั้นนำไม่อยากเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย วิธีเดียวที่จะป้องกันหรือชะลอก็คือการสร้างกองทัพและให้กองทัพมีอำนาจเยอะๆ

ถ้าหากประชาธิปไตยได้กองทัพขนาดใหญ่เป็นมรดกตกทอดมาจากระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตยก่อนหน้า มันก็จะถูกกดดันให้ยอมโอนอ่อนตามของกองทัพถ้าไม่อยากถูกรัฐประหาร แต่ถึงที่สุดแล้วก็ไม่อาจป้องกันรัฐประหารได้จริงๆ อยู่ดี ด้วยเหตุนี้ สังคมซึ่งระบอบไม่เป็นประชาธิปไตยในอดีตก่อให้เกิดกองทัพขนาดใหญ่อาจมีปัญหาในการพัฒนาประชาธิปไตย สุดท้ายอาจลงเอยด้วยระบอบเผด็จการทหาร

อาเซโมกลูเสนอว่า ผลลัพธ์จากแบบจำลองนี้เสนอเหตุผลที่ชัดเจนว่า ความขัดแย้งทางสังคมในระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตยนั้นก่อให้เกิด “ต้นทุน” สำหรับประชาธิปไตยในอนาคตอย่างไร - ความปรารถนาของชนชั้นนำที่ไม่อยากได้ประชาธิปไตย ด้วยการสร้างกองทัพขนาดใหญ่ อาจส่งผลให้เศรษฐกิจในช่วงที่เป็นประชาธิปไตยแล้วทำงานได้ด้อยกว่าปกติ เพราะเกิดความขัดแย้งระหว่างกองทัพกับพลเมือง

ความเหลื่อมล้ำมีบทบาทในเรื่องนี้เหมือนกัน เนื่องจากมีความสัมพันธ์กับขนาดและประเภทการใช้จ่ายของภาครัฐ เมื่อความเหลื่อมล้ำอยู่ในระดับต่ำ สังคมก็มีแนวโน้มที่จะเป็นประชาธิปไตยอย่างรวดเร็ว แต่ขนาดของการใช้จ่ายเพื่อกระจายรายได้ในรูปของบริการสาธารณะก็ต่ำตามไปด้วย เมื่อความเหลื่อมล้ำเพิ่มขึ้นขณะที่รัฐยังเป็นประชาธิปไตยอยู่ ขนาดของรัฐจะใหญ่ขึ้น (บริการสาธารณะที่ส่งมอบเพิ่มขึ้น) อย่างไรก็ดี สังคมที่มีความเหลื่อมล้ำสูงมากๆ มีแนวโน้มสูงกว่าที่จะเป็นระบอบที่ไม่ใช่ประชาธิปไตย อย่างเช่นเผด็จการทหาร ในกรณีเช่นนี้บริการสาธารณะจะมีขนาดลดลง งบประมาณทางทหารของกองทัพจะสูงขึ้น

ผลพวงที่จะเกิดขึ้นคือ สังคมซึ่งชนชั้นนำสร้างกองทัพที่แข็งแกร่งเพื่อต้านทานกระแสประชาธิปไตยนั้น มีแนวโน้มสูงกว่าสังคมแบบอื่นที่จะตกอยู่ใต้ระบอบเผด็จการทหาร เนื่องจากกองทัพสามารถรักษาอำนาจของตนเองในช่วงเปลี่ยนผ่านไปเป็นประชาธิปไตยเอาไว้ได้ ทำให้ก่อรัฐประหารสำเร็จถ้าอยากทำ ช่องทางการเกิดเผด็จการทหารดังกล่าวดูจะสอดคล้องกับข้อมูลหลักฐานทางประวัติศาสตร์ นอกจากนี้ยังชี้ว่า การกดขี่ของกองทัพในสมัยที่ไม่เป็นประชาธิปไตยนั้น ส่งผลกระทบที่สำคัญต่อระดับความสำเร็จทางเศรษฐกิจและสังคมของระบอบประชาธิปไตยหลังจากนั้น

บทความวิชาการชิ้นนี้พูดถึงตัวแปรที่น่าสนใจอีกมากมาย อาทิ บทบาทของระดับทรัพยากรธรรมชาติ (ประเทศอุดมสมบูรณ์เพียงใด) และบทบาทของ “ศัตรู” ต่างประเทศ - ผู้เขียนทั้งสามเสนอว่า ยิ่งสังคมเชื่อว่าประเทศเผชิญกับศัตรูต่างแดน กองทัพก็จะกลายเป็นสิ่งที่ “จำเป็น” ต่อการรักษาความมั่นคง สถานการณ์นี้ทำให้ประเทศพัฒนาประชาธิปไตยได้ดีขึ้น เพราะสัญญาต่างๆ ที่ให้กับกองทัพน่าเชื่อถือ (ในสายตาของกองทัพ) มากขึ้น เพราะรู้ว่าถึงอย่างไรประชาธิปไตยก็ต้องการกองทัพที่มีอำนาจประมาณหนึ่ง

นับว่าเป็นบทวิเคราะห์ที่น่าคิด และน่านำมาเปรียบเทียบกับประวัติศาสตร์และปัจจุบันของกองทัพกับการเมืองและเศรษฐกิจไทยไม่น้อย