ก้าวต่อไปของอาเซียน

ซึ่งจัดโดย ASEAN Law Institute (National University of Singapore ; NUS) ร่วมกับอีกหลายๆ องค์กร เมื่อวันที่ 1 เมษายน 2557 ณ กรุงฮานอย การเสวนามีประเด็นที่น่าสนใจหลายเรื่องเกี่ยวกับกรอบการพัฒนาของอาเซียนในอนาคต ซึ่งผู้เขียนเห็นว่ามีประโยชน์จึงขอนำมาเล่าสู่กันฟังในที่นี้ ทั้งนี้ แนวความคิดส่วนใหญ่ผู้เขียนถ่ายทอดมาจากอภิปรายในหัวข้อ “การค้าสินค้า” โดย Mr. Edmund Sim จาก NUS และ Mr. Stefano Inama จาก UNCTAD

กฎบัตรอาเซียนกำหนดให้อาเซียนจัดตั้งขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ด้านความมั่นคง เศรษฐกิจ และสังคม ในด้านเศรษฐกิจนั้นมีวัตถุประสงค์เพื่อให้อาเซียนเป็น “ตลาดเดียว” และ “ฐานการผลิตเดียว” ซึ่งแนวคิดทั้งสองประการนี้ยังไม่ปรากฏแนวทางดำเนินการที่ชัดเจนแต่อย่างใด หากพิจารณาเฉพาะในทางเศรษฐกิจ กลุ่มประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนหรือ AEC ที่กำลังจะจัดตั้งอย่างเป็นทางการในสิ้นปี 2558 ก็ยังคงขาดเครื่องมือและกลไกอีกหลายประการเพื่อให้บรรลุตามวัตถุประสงค์ในการจัดตั้ง จึงจำเป็นต้องดำเนินการปรับปรุงเพิ่มเติมหากต้องการให้อาเซียนเดินหน้าต่อไปได้

ทั้งนี้ วงสัมมนาได้มีการเปรียบเทียบโครงสร้างของ ASEAN และสหภาพยุโรป (EU) ในหลายๆ มิติ ในด้านหนึ่งทุกคนต่างยอมรับว่า EU คือการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจที่ประสบความสำเร็จมากที่สุด แต่ในขณะเดียวกันก็มีความผิดพลาดหรือบกพร่องจำนวนมากให้ศึกษา ซึ่งแม้แต่ผู้เชี่ยวชาญกฎหมายสหภาพยุโรปอย่าง Prof. Joseph WEILER (European University Institute) ก็ยอมรับว่าไม่อยากให้อาเซียนเดินซ้ำรอยความผิดพลาดของ EU และเชื่อว่าอาเซียนสามารถใช้ประโยชน์จากการเกิดขึ้นภายหลังโดยเรียนรู้จากประสบการณ์ของ EU และการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจอื่นๆ เช่น NAFTA เป็นต้น

โดยส่วนตัว ผู้เขียนเห็นว่าอุปสรรคที่สำคัญในการก้าวไปข้างหน้าของอาเซียน คือ การที่รัฐสมาชิกในอาเซียนยังคงหวงกันอำนาจอธิปไตยของตนอย่างยิ่งยวดและไม่ปรารถนาให้องค์กรอาเซียนองค์กรใดมาใช้อำนาจเหนือรัฐแทน ทำให้ปัจจุบันการเปลี่ยนแปลงใดๆ หรือนโยบายใดๆ ของอาเซียนจะเกิดได้เฉพาะจากฉันทามติของที่ประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียน (ASEAN Summit) เท่านั้น ซึ่งกระบวนการได้มาซึ่งฉันทามติดังกล่าวมีต้นทุนที่สูงมาก ถ้าเปรียบเทียบกับบริษัทจำกัด เราจะพบว่ามีเพียงเรื่องสำคัญจริงๆ เท่านั้นที่ต้องการมติที่ประชุมผู้ถือหุ้นหรือมติเสียงข้างมาก ถึงเวลาหรือยังที่ประเทศสมาชิกอาเซียนควรเริ่มที่จะสละอำนาจบางส่วนให้กับองค์กรเหนือรัฐเพื่อความมีประสิทธิภาพของอาเซียนในการบริหารนโยบายต่างๆ

ข้อความคิดส่วนหนึ่งจากเวทีสัมมนา Mr. Edmund Sim และ Mr. Stefano Inama ได้เสนอแนะให้เพิ่มเติมมาตรการที่สำคัญเพื่อการขับเคลื่อน AEC และอาเซียนดังนี้

1) ควรมีการพัฒนาหลักกฎหมายอาเซียนพื้นฐานร่วมกันเพื่อใช้บังคับในทุกๆ รัฐสมาชิก ซึ่งหลักการนี้คือส่วนสำคัญที่ทำให้ระบบกฎหมายของสหภาพยุโรปเกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม โดยในสหภาพยุโรปหลักการเบื้องต้นถูกกำหนดในสนธิสัญญาจัดตั้งสหภาพและผ่านกระบวนการตีความและบังคับใช้โดยศาลของสหภาพยุโรปและศาลภายในประเทศสมาชิกต่างๆ อย่างสอดคล้องประสานกัน

2) ปรับปรุงกระบวนการบริหารขององค์กรและสถาบันต่างๆ ภายในอาเซียนให้มีบทบาทเชิงรุกมากขึ้น รวมทั้งการเพิ่มอำนาจให้กับองค์กรของอาเซียนในการกำกับดูแล การไต่สวน การให้ข้อเสนอแนะ การเริ่มกระบวนการต่างๆ และการกำหนดมาตรการแทรกแซงเพื่อบังคับการให้เป็นไปตามข้อตกลงต่างๆ

3) กำหนดลำดับศักดิ์ของข้อตกลงต่างๆ ที่เกิดขึ้นภายในอาเซียน (ASEAN Legal Order) เพื่อให้ทราบว่ากฎเกณฑ์ใดมีสถานะสูงกว่าหรือต่ำกว่าอย่างไร อธิบายให้เข้าใจง่ายๆ ก็คือ ถ้าเป็นระบบกฎหมายภายในของไทย เราจะบอกได้ว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด พระราชบัญญัติต่างๆ จะขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้ ส่วนกฎกระทรวงก็จะขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัติไม่ได้ เป็นต้น ซึ่งลำดับศักดิ์ของกฎหมายดังกล่าวทำให้ทราบผลในทางกฎหมายและการตีความ แต่หลักการเหล่านี้ไม่มีการกล่าวถึงในกรอบความตกลงใดๆ ของอาเซียนแต่อย่างใด

4) พัฒนากระบวนการระงับข้อพิพาทระหว่างรัฐสมาชิก โดยต้องสร้างความเชื่อถือและการยอมรับในระหว่างรัฐสมาชิกให้ได้ และที่สำคัญต้องมีกระบวนการบังคับอย่างเป็นรูปธรรม

5) ให้สิทธิแก่เอกชนในการเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการอาเซียน ทั้งในด้านการปรึกษาหารือและรับฟังความคิดเห็นต่างๆ รวมทั้งสิทธิในการได้รับการเยียวยาเมื่อมีการฝ่าฝืนกฎเกณฑ์ของอาเซียน

6) เพิ่มความสนับสนุนทางการเงินให้กับอาเซียน ซึ่งจะเพิ่มอย่างไรนั้นผู้เขียนเห็นว่าคงต้องพิจารณาอย่างรอบคอบอีกครั้งหนึ่ง เพราะเราคงไม่อยากเห็นสภาพที่ว่าใครจ่ายมาก เสียงมาก สิทธิมากอย่างแน่นอน

7) การสร้างองค์กรใหม่ๆ ภายในอาเซียน อาทิ ศาลอาเซียน ผู้ตรวจการอาเซียน เป็นต้น โดยเฉพาะองค์กรศาล ซึ่งหากเราดูจากสหภาพยุโรปจะพบว่าองค์กรศาลมีบทบาทสำคัญมากในการสร้างและปรับตัวเข้าหากันของระบบกฎหมายในสหภาพยุโรป

ผู้เขียนยังคงเชื่อว่าการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจเป็นสิ่งที่จำเป็นและเป็นผลดีต่อระบบเศรษฐกิจในภูมิภาค และทุกๆ คนจะได้รับประโยชน์จากการค้าและการลงทุนที่เพิ่มขึ้นไม่มากก็น้อย (Pareto optimality) แต่ถ้าอาเซียนจะก้าวต่อไปข้างหน้า เราคงปฏิเสธไม่ได้ว่าเราต้องการหลักเกณฑ์และความมั่นใจหลายๆ อย่างมากกว่าที่เป็นอยู่ อย่างน้อยเราต้องการ “เครื่องมือ” ที่จะช่วยแก้ปัญหาความไม่ไว้วางใจระหว่างกัน เครื่องมือที่จะช่วยแก้ปัญหาการชุบมือเปิบ (Free-rider) จากกระบวนการเปิดเสรี และเครื่องมือที่จะถ่วงดุลอำนาจระหว่างรัฐสมาชิกที่มีความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจแตกต่างกัน เป็นต้น

ณ จุดนี้ ท่านผู้อ่านคงเห็นแล้วว่ากฎหมายและสถาบันทางกฎหมายมีผลต่อชีวิตประจำวันของเราอย่างไร ภายใต้กรอบความตกลงอาเซียน กฎหมายคือ “เครื่องมือ” ที่จะทำให้เราเชื่อมั่นได้ว่าการค้าและการลงทุนของเราในประเทศเพื่อนบ้านได้รับความคุ้มครองอย่างแท้จริง และในทางกลับกันสำหรับผู้มาลงทุนในประเทศไทยและภายใต้กรอบนโยบายกฎหมายที่มีประสิทธิภาพ ผู้เสียหายย่อมสามารถเข้าถึงกระบวนการเยียวยาได้ด้วยต้นทุนที่สมเหตุสมผล และกฎหมายก็ต้องชัดเจนและแน่นอนพอที่จะทำให้ไม่มีฝ่ายใดต้องการที่จะประพฤติผิดหรือฝ่าฝืนความตกลงต่างๆ ด้วย

แม้ว่าดูจะเป็นระยะทางอีกยาวไกล แต่ถ้าจะให้อาเซียนก้าวไปข้างหน้าต่อไป เรื่องที่ปฏิเสธไม่ได้ก็คือการปฏิรูประบบกฎหมายและสถาบันทางกฎหมายของอาเซียนครับ!