เราในฐานะประชาชนชาวไทยทุกคนต่างน่าจะไม่พึงพอใจต่อการถูกลิดรอนสิทธิเสรีภาพโดยพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน (พ.ร.ก.ฉุกเฉิน)
ฉบับที่รัฐบาลรักษาการของนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เพิ่งออกมาใช้บังคับโดยเฉพาะเพื่อการเลือกตั้งในเขตพื้นที่กรุงเทพ มหานครและเขตปริมณฑล ซึ่งกฎหมายดังกล่าวถูกนำไปใช้เป็นเครื่องมือหลักในเกมการรณรงค์ให้ประชาชนออกไปเลือกตั้งเมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ ที่ผ่านมา รวมทั้งเป็นเครื่องจักรสำคัญของรัฐในการมุ่งปราบปรามฝ่ายผู้คัดค้าน นั่นคือคณะกรรมการประชาชนเพื่อการเปลี่ยนแปลงประเทศไทยให้เป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (กปปส.) และพลเรือนที่ออกมาต่อต้าน ในคราวเดียวกันยังได้มี คำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ พิเศษ 1/2557 เรื่องการจัดตั้งศูนย์รักษาความสงบ (ศรส.) ที่ได้ลดระดับอำนาจและหน้าที่ของตำแหน่งอัยการสูงสุดที่เป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในการสอบสวนคดีอาญาและสั่งฟ้องคดีอาญาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ให้ลงมาเป็นเพียงตำแหน่งกรรมการคนหนึ่งของ ศรส. เป็นเหตุให้ในทางปฏิบัติแล้ว อัยการสูงสุดได้แสดงออกด้วยความไม่ประสงค์ในการเข้าร่วมประชุมกับ ศรส.ในแต่ละครั้ง
สิ่งเหล่านี้นั้น ล้วนมิได้อยู่ในความสนใจของผู้เขียนแต่อย่างใด เนื่องจากที่ผ่านมา รัฐบาลได้กระทำการฝ่าฝืนกฎหมายต่างๆ ไปมากมาย รวมไปถึงการประกาศเป็นปฏิปักษ์ต่อหลักนิติธรรมและไม่ยอมรับอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญของรัฐบาลและฝ่ายรัฐสภา แต่สิ่งหนึ่งที่ผู้เขียนให้ความ
สนใจเป็นการพิเศษก็คือ ประเด็นที่ศาลรัฐธรรมนูญ มิเคยให้ความสำคัญเกี่ยวกับการปกป้องหลักกฎหมายสิทธิมนุษยชนที่ได้มีการรองรับไว้โดยรัฐธรรมนูญไทย และกฎหมายระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้อง ในทางปฏิบัติแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญไทยมักจะวินิจฉัยคดีของบ้านเมืองด้วยเหตุผลแบบไทยๆ มาโดยตลอด คือ กฎหมายแพ่ง กฎหมายอาญา และกฎหมายมหาชน ในขณะที่ท่านมิได้ใส่ใจในมิติด้านกฎหมายมหาชนระหว่างประเทศ (Public international law) หรือกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ (International human rights) แต่อย่างใดเลย
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 มาตรา 82 บัญญัติไว้ว่า “รัฐต้องส่งเสริมสัมพันธไมตรีและความร่วมมือกับนานาประเทศ....ตลอดจนต้องปฏิบัติตามสนธิสัญญาด้านสิทธิมนุษยชนที่ประเทศไทยเป็นภาคี” ฉะนั้น สนธิสัญญาต่างๆ ที่ประเทศไทยได้ลงนามเอาไว้กับนานาประเทศหรือองค์กรระหว่างประเทศ ในทางกฎหมายระหว่างประเทศ (International Law) นั้น ถือว่า รัฐภาคี (ประเทศไทย) ได้สละอำนาจอธิปไตยไปบางส่วนเพื่อเข้าร่วมกับสังคมโลกและได้ประโยชน์ในการนำมาตรฐานกลางที่เป็นสากลมาใช้บังคับให้ทัดเทียมกับนานาอารยะประเทศ หากจะว่าไปแล้ว
นักกฎหมายทั่วโลกถือกันว่ากฎหมายด้านสิทธิมนุษยชนนั้น เป็นพื้นฐานของกฎหมายรัฐธรรมนูญของประเทศที่มุ่งเน้นคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน (fundamental rights) ของตัวเองเลยทีเดียว
เราอาจตั้งคำถามขึ้นว่า ทำไมทุกประเทศทั่วโลกจึงต้องให้ความสำคัญกับกฎหมายสิทธิมนุษยชน ก็เป็นเพราะเหตุผลที่ว่า หลังสิ้นยุคสงครามโลกครั้งที่สองที่เต็มไปด้วยช่วงเวลาแห่งความโหดร้ายและป่าเถื่อน แต่ละประเทศต่างประณาม “การได้อำนาจรัฐ” มาด้วยวิถีทางที่มิชอบด้วยกฎหมายและศีลธรรม ทุกประเทศจึงได้พยายามพัฒนาระบบเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง ด้วยระบบ rule of law ให้ชัดเจนจนถึงขั้นมีเสถียรภาพที่มั่นคง หลัก rule of law (นิติรัฐ) คือ การปกครองสังคมโดยกฎหมาย มิใช่ปกครองโดยดุลยพินิจของคณะบุคคล หรือกลุ่มบุคคลผู้ที่มีอำนาจออกกฎหมายในขณะนั้น
กฎหมายระหว่างประเทศที่คุ้มครองสิทธิมนุษยชนนั้น มีสองแขนง คือ 1. กฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights หรือ ICCPR) และ 2. กฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights หรือ ICESCR) ฉบับแรก เกิดขึ้นจากแรงผลักดันจากซีกโลกตะวันตก ส่วนฉบับที่สองเกิดจากการนำเสนอของซีกโลกตะวันออก คือประเทศรัสเซีย
ในที่นี้ ผู้เขียนขอกล่าวถึงเฉพาะประเด็นตาม ICCPR เนื่องจาก เรื่องราวที่เกิดขึ้นในบ้านเมืองตอนนี้ เป็นกรณีที่รัฐได้ล่วงละเมิดหลักนิติธรรมและสิทธิขั้นพื้นฐานทางการเมืองของประชาชนหรือสิทธิมนุษยชนนั่นเอง ในเรื่องการล่วงละเมิดหลักนิติธรรมนั้น ผู้เขียนได้เคยกล่าวไว้แล้วในบทความครั้งก่อนๆ ที่เกิดขึ้นจากฝ่ายรัฐสภาและรัฐบาลได้ออกแถลงการณ์ปฏิเสธไม่รับอำนาจของฝ่ายตุลาการ อันเป็นการกระทำที่ละเมิดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 3 วรรคสอง และมาตรา 27 แม้ว่าในทางปฏิบัติ จะมีการกระทำในลักษณะของการ ‘อุ้มหาย’ (disappearance) บุคคล ที่เป็นปฏิปักษ์กับรัฐบาล ที่ได้เกิดขึ้นจนเป็นกิจกรรมของสังคมการเมืองไทยไปแล้ว แต่การใช้อำนาจของรัฐบาลชุดนี้ที่ฝ่าฝืนต่อหลักสิทธิมนุษยชนอย่างเด่นชัด ก็คือ การออกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในเขตท้องที่เมืองหลวงและปริมณฑล บนข้อกังขาจากประชาชนที่ว่า กฎหมายดังกล่าวออกมาด้วยเจตนาในการมุ่งปกป้องสิทธิและเสรีภาพของประชาชน หรือเป็นเพียงเพื่อการมุ่งขยายอำนาจฝ่ายรัฐในการเข้าปราบปรามฝูงชนที่ออกมาคัดค้าน อันเป็นแค่ “เกมการซักฟอกอำนาจ” ผ่านการเลือกตั้งของฝ่ายรัฐสภากันแน่?
ในประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงได้ให้เหตุผลของการออกกฎหมายไว้ว่า เพื่อมุ่งคุ้มครองการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่กำลังจะจัดให้มีขึ้นอันกระทบต่ออำนาจอธิปไตยของปวงชนชาวไทยตามรัฐธรรมนูญมาตรา 27 ที่คุ้มครองและผูกพันรัฐสภา ศาล รวมทั้ง องค์กรตามรัฐธรรมนูญในการตรากฎหมาย และบังคับใช้กฎหมาย ในขณะที่การกระทำของฝ่ายประชาชน นั้น เกิดมาจากมูลเหตุที่ฝ่ายรัฐสภาปฏิเสธไม่ยอมปฏิบัติตามมาตรา 27 ที่เป็นคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญมาตั้งแต่แรกก่อน ดังนั้น เมื่อเกิดเหตุกล่าวอ้างหรือแย่งความชอบธรรมตามกฎหมายรัฐธรรมนูญในมาตราเดียวกัน กล่าวคือ ศรส.(ฝ่ายรัฐสภา) อ้างรัฐธรรมนูญ มาตรา 27 เพื่อออก พ.ร.ก.ฉุกเฉิน เพิ่มอำนาจให้กับตนเอง ในขณะที่ฝ่ายประชาชนอ้างมาตรา 27 เพื่อเรียกร้องหลักนิติธรรม (rule of law) กลับคืนมา ก่อนที่จะมีการเลือกตั้งใหม่ นักกฎหมายที่ดีควรจะต้องวินิจฉัยในเบื้องต้นว่า ฝ่ายใดได้เป็นผู้ปฏิเสธการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 27 ขึ้นก่อน และนั่น ย่อมหมายถึง ฝ่ายใดเป็นผู้ปฏิเสธไม่ยอมผูกพันอำนาจศาลก่อน ที่ทำให้เกิดผลพวงและปัญหาของบ้าน เมืองลามมาจนถึงปัจจุบัน
หากท่านศาลรัฐธรรมนูญยังมีความสำนึกในหน้าที่รับผิดชอบอยู่ ท่านย่อมต้องควรพิจารณาด้วยว่า การที่ฝ่ายรัฐสภาได้ล่วงละเมิดหลักนิติธรรมและการปฏิเสธไม่ผูกพันอำนาจศาลของตนไปแล้วนั้น ถือเป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญมาตรา 27 มาตั้งแต่แรกเริ่มด้วยหรือไม่ และจะส่งผลกระทบต่อหลักการถ่วงดุลอำนาจอธิปไตยแต่เพียงใด และพอท่านปล่อยปัญหานี้ทิ้งไว้นานวัน ก็กลับกลายเป็นว่าในปัจจุบันนี้ กลุ่มบุคคลที่ปฏิเสธอำนาจแห่งรัฐธรรมนูญมาตรา 27 ไปแล้วนั้น ได้สามารถกลับมากล่าวอ้างมาตรา 27 เพื่อออกกฎหมายใหม่ที่ลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนชาวไทยเพิ่มเติม ทั้งยังเป็นการขยายอำนาจของ ศรส.ที่ได้ฝ่าฝืนต่อประมวลกฎหมายอาญาและวิธีพิจารณาความอาญาได้อีกด้วย (พ.ร.ก.ฉุกเฉิน มาตรา 17 พนักงานเจ้าหน้าที่และผู้มีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับพนักงานเจ้าหน้าที่ตามพระราชกำหนดนี้ไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางอาญา หรือทางวินัย เนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ในการระงับหรือป้องกันการกระทำผิดกฎ หมาย.) พอสังเกตได้จากตลอดระยะเวลาที่ผ่านมากับการแสดงออกอย่างนิ่งเฉยของศาลรัฐธรรมนูญ ในประเด็นการล่วงละเมิดหลักนิติธรรมนั้น ทำให้ผู้เขียนเกิดข้อสงสัยขึ้นว่า ศาลรัฐธรรมนูญมองไม่เห็นปัญหาที่ใหญ่หลวงขนาดนี้ จริงหรือ?
ที่กล่าวมานั้นเป็นมูลเหตุของปัญหาทางกฎหมายของบ้านเมืองที่คั่งค้างและทิ้งเอาไว้จนทำให้มีปัญหาใหม่เกิดขึ้นทับถมมาใหม่อยู่เรื่อยๆ แม้ว่าประเทศไทยจะมีองค์กรทางกฎหมายที่มีความชำนาญการเฉพาะด้าน คือ ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอัยการ (เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ) แต่นักกฎหมายที่เป็นผู้มีอำนาจตัดสินใจในยุคปัจจุบันขององค์กรดังกล่าวนั้น ด้อยไปซึ่งสมรรถนะในการวินิจฉัยปัญหาของบ้านเมืองและขาดความกล้าในการใช้บังคับกฎหมายอย่างถูกต้อง การบ่ายเบนประเด็นให้เป็นเรื่องของการทะเลาะเบาะแว้งของกลุ่มคนเสื้อแดงกับเสื้อเหลือง หรือ กลุ่ม ศรส.กับ กปปส.นั้น มิใช่เรื่องที่นักกฎหมายที่ดีจะนำมาเป็นประเด็นในการหาข้อหลบเลี่ยงการแก้ไขปัญหาข้อกฎหมายของบ้านเมือง เนื่องจากเป็นธรรมดาที่นักกฎหมายย่อมต้องยืนอยู่ท่ามกลางความขัดแย้งของผู้คนและสังคมอยู่ตลอดเวลา
เมื่อปัญหาข้อกฎหมายดังกล่าวถูกหมักหมมเอาไว้เป็นระยะเวลานานพอสมควร รัฐธรรมนูญ มาตรา 27 จึงเป็นบ่อเกิดแห่งปัญหาใหม่ขึ้นมาอีก นั่นก็คือ การถูกกลุ่มคณะบุคคล ศรส.นำมาตรา 27 ไปใช้เป็นกลไกสร้างฐานในการออก พ.ร.ก.ฉุกเฉิน เพื่อลิดรอนสิทธิมนุษยชนทางการเมืองและสิทธิของพลเรือนให้กว้างขวางเพิ่มขึ้นไปอีก
ผู้เขียนขอกลับมาสู่ประเด็นในเรื่องของสิทธิมนุษยชนกันต่อกฎหมายระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชนทางการเมือง หรือ ICCPR ได้มีการรองรับสิทธิทางการเมืองและพลเรือนไว้ด้วยกันหลายประการ ยกตัวอย่างเช่น สิทธิในการมีชีวิตอยู่ (right to life) สิทธิในการแสดงออกทางการเมือง (freedom of speech) สิทธิในการชุมนุมโดยปราศจากอาวุธ (freedom of assembly) สิทธิในการได้รับการพิจารณาตามกระบวนการตามกฎหมาย (right to due process and a fair trial) ส่วนการออกกฎหมายในสถานการณ์ฉุกเฉินนั้น ICCPR ข้อ 4 (2) มีหลักเกณฑ์สำคัญ ก็คือ การออกกฎหมายในสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือ State of Emergency นั้น ตามหลักสากลจะต้องมีการรับรองหรือการันตีสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนตามหลักการสิทธิมนุษยชนที่เรียกว่า non-derogable rights ซึ่งเป็น
“สิทธิเด็ดขาดของพลเรือน” ที่รัฐไม่อาจพรากเอาไปจากประชาชนของตนได้ แม้ว่าจะมีประกาศใช้กฎหมายอัยการศึกหรือกฎหมายในสถานการณ์ฉุกเฉินก็ตาม สิทธิเช่นว่านั้น ยกตัวอย่างเช่น
1. สิทธิที่จะมีชีวิตอยู่
2. สิทธิที่จะไม่ถูกทรมาน หรือกระทำการการลดศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์
3. สิทธิที่จะไม่ถูกคุมขังในฐานะเป็นทาสหรือกักกันโดยอำเภอใจ
4. สิทธิที่จะไม่ถูกกฎหมายอาญาลงโทษย้อนหลัง
5. สิทธิในการแสดงความคิดเห็นและความเชื่อโดยบุคคลหรือโดยการรวมกลุ่มในที่สาธารณะ (ข้อ 18 (1))
ประเด็นสำคัญที่ผู้เขียนให้ความสนใจเป็นพิเศษก็คือ ICCPR ข้อ 4 กำหนดไว้ว่า สถานการณ์ฉุกเฉินหมายถึง ช่วงเวลาของสถานการณ์ที่มีภัยคุกคาม “ถึงชีวิตของประชาชน” (In time of public emergency which threatens the life of the nation) หมายถึง ภัยคุกคาม (Threats) นั้น ต้องอยู่ในระดับที่รุนแรงในระดับที่ถึงขั้นกระทบต่อชีวิตของพลเรือนในรัฐดังกล่าว ซึ่งมักเป็นเรื่อง ภัยร้ายแรงตามธรรมชาติเช่น แผ่นดินไหว ภูเขาไฟระเบิด หรือเกิดโรคระบาดขึ้นแพร่หลายอย่างรุนแรง รวมถึงภัยที่เกิดจากสงคราม ที่เป็นช่วงเวลาที่รัฐไม่สามารถดูแลประชาชนได้อย่างทั่วถึง หากเลือกใช้กระบวนการทางกฎหมายตามปกติ แต่ภัยคุกคามที่ว่านั้น ต้องมิใช่เรื่องที่เกิดขึ้นอันเป็นปัจจัยทางการเมือง หรือความคิดเห็นที่แตกต่างหรือแตกแยกของสังคม เพราะนั่น เป็นเรื่องปกติในสังคมประชาธิปไตย ในทางกฎหมายระหว่างประเทศมิถือเป็นภัยคุกคามตามกฎหมาย ICCPR โดย เฉพาะ
การออกกฎหมาย พ.ร.ก.ฉุกเฉินเพื่อมุ่งผลประสงค์ในการควบคุมการแสดงออกทางการเมืองนั้น เป็นสิ่งที่ต้องห้ามโดยเด็ดขาด! เพราะเท่ากับว่ารัฐบาลกำลังมองว่า “ประชาชนนั้น เป็นภัยคุกคามกับอำนาจของตนเอง” ซึ่งเป็นการขัดต่อหลักการตามกฎหมายสิทธิมนุษยชนและรัฐธรรมนูญของทุกประเทศทั่วโลก
ส่วนภัยคุกคาม (threats) ที่เกิดขึ้นจากการนำกองกำลังต่างชาติและอาวุธสงครามชาวกัมพูชาเข้ามาในเขตเมืองหลวงของประเทศไทยนั้น ไม่ถือเป็นภัยคุกคามที่เกิดขึ้นจากปัจจัยภายในสังคมของประชาชนชาวไทย หากแต่เป็นภัยคุกคามที่เกิดจากการหละหลวมในการควบคุมอาวุธยุทโธปกรณ์ข้ามพรมแดนจากประเทศเพื่อนบ้าน (arms control) อันเป็นเรื่องเฉพาะกิจของการรักษาความมั่นคงตามรอยตะเข็บชายแดน ซึ่งเป็นภาระและหน้าที่ของหน่วยงานผู้มีหน้าที่รับผิดชอบ เพราะก่อนหน้าที่
จะได้มีการออก พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ในครั้งนี้นั้น รัฐบาลก็มิเคยแถลงข่าวในลักษณะของการเตือนภัยประชาชนให้รับรู้ถึงการคุกคามอันเกิดจากกองกำลังต่างชาติของประเทศกัมพูชาที่ต้องให้ประชาชนชาวไทยในเขตพื้นที่กรุงเทพมหานครต้องระมัดระวังแต่อย่างใด
