เปิดแนวคิดใหม่ พิชิตคอร์รัปชัน พัฒนาธรรมาภิบาล (จบ)

จากนั้นลงมือปฏิบัติ และท้ายสุดขยายผลสู่นานาชาติ แต่ละขั้นตอนเหล่านั้นเกิดจากตัวอย่างจริงที่ทำแล้วได้ผล ผู้นำที่ประสบความสำเร็จได้แสดงให้ประจักษ์แล้วว่า คอร์รัปชันสามารถกำจัดให้ลดลงได้ และผลที่ตามมาน่าพึงพอใจอย่างยิ่ง ทั้งการลงทุนและการพัฒนาที่เพิ่มขึ้น ในประเทศต่างๆ ที่มีบริบทแตกต่างกันหลากหลาย อย่างจอร์เจีย โคลัมเบีย ฟิลิปปินส์ มาเลเซียและอินโดนีเซีย ตลอดจนอีกหลายๆ เมืองทั่วโลก และอีกหลายๆ แห่งที่ได้รับการสนับสนุนจากองค์กรพัฒนาเอกชนระหว่างประเทศ Partners for Local Development Foundation ที่มีเป้าหมายการทำงานเพื่อส่งเสริมหลักธรรมาภิบาลและการพัฒนาประเทศ

แนวทางในการปราบคอร์รัปชันที่กล่าวมาแล้วทั้งหมดนี้แตกต่างจากแนวคิดเดิมๆ ที่เคยใช้กัน โดยให้ความสำคัญกับบทบาทของพลังทางเศรษฐกิจและการเมืองที่มีส่วนตอกย้ำการประพฤติทุจริตคอร์รัปชัน ตลอดจนเน้นถึงการนำไปปฏิบัติจริงและการขยายผล นอกจากนี้ ยังให้ความสำคัญกับกระบวนการมีส่วนร่วมที่กระตุ้นให้เกิดการหาทางออกในการแก้ปัญหาจากความรู้และประสบการณ์ของนานาชาติที่ประสบความสำเร็จมาแล้ว นำมาปรับใช้ในบริบทประเทศของตน

คำถามสำคัญถัดมาคือ แล้วใครจะเป็นคนทำและทำอย่างไร Tahir Dhindsa แสดงความเห็นไว้ใน Pakistan’s Frame-work for Economic Growth (กรอบการเติบโตทางเศรษฐกิจของปากีสถาน) ซึ่งน่าจะตอบคำถามนี้ได้ เขาบอกว่า :

คำถามใหญ่สองข้อที่จำเป็นต้องตอบก่อนที่จะนำยุทธศาสตร์ไปตีความใดๆ เพิ่มเติมจากตำราทางเศรษฐศาสตร์ สองคำถามนี้คือ

ใครจะเป็นผู้สร้างความเปลี่ยนแปลง ซึ่งอาจต้องเผชิญความขัดแย้งกับกลุ่มชนชั้นนำที่เป็นผู้นำทางการเมืองและในระบบราชการในปัจจุบัน

ใครจะเป็นคนลงรายละเอียดขั้นตอนปฏิบัติตามยุทธศาสตร์การเติบโต ซึ่งปัจจุบันยังเป็นแค่แนวทางกว้างๆ

คำถามเดียวกันนี้ เป็นคำถามเดียวกับที่ไทยต้องตอบเช่นกันในการส่งเสริมธรรมาภิบาล เห็นคำถามแล้วอย่าเพิ่งท้อ เพราะในกลุ่มชนชั้นนำมักจะมีนักปฏิรูปอยู่ด้วย ในรายงานของ Alina Mungiu-Pippidi จากการศึกษาเกี่ยวกับการต่อต้านคอร์รัปชันทั่วโลก สรุปในประเด็นนี้ไว้ว่า :

ชนชั้นนำในทางการเมืองมีบทบาทสำคัญที่เลี่ยงไม่ได้ในเรื่องธรรมาภิบาล เพราะบุคคลเหล่านี้คือคนที่มีอำนาจตัดสินใจในการใช้และกระจายทรัพยากร ในการตัดสินใจในเรื่องยากๆ เหล่านี้ วิกฤติสามารถเปลี่ยนเป็นโอกาสได้ อย่างไรก็ดี สิ่งที่น่าประหลาดใจคือ เมื่อวิกฤติผ่านไปแล้ว ชนชั้นนำเหล่านี้ให้การสนับสนุนนโยบายธรรมาภิบาล ซึ่งแสดงให้เห็นถึงการสนับสนุนของสังคมในวงกว้าง

ชนชั้นนำมีความสำคัญอย่างแน่นอน แต่ภายใต้เงื่อนใดหรือสถานการณ์อะไรที่พวกเขาเหล่านั้นจะให้การสนับสนุนในสิ่งที่ดูเหมือนจะผิดความคาดหมาย และยอมเปลี่ยนจุดยืนในดุลยภาพแห่งคอร์รัปชันที่อย่างน้อยก็มีบางคนในกลุ่มชนชั้นนำที่ได้ประโยชน์อยู่ จำเป็นจะต้องมีใครเป็นแกนนำอยู่หรือไม่

ขั้นต่อไปคือประเมินตัวละครหลัก มีใครที่ยินยอมหรือเป็นตัวละครที่น่าเชื่อถือในการรับบทนี้ สถานการณ์แบบไหนที่จะส่งต่อพลังให้แก่กลุ่มหรือแนวร่วมดังกล่าวได้ การวิเคราะห์จึงยึดหลักคิดก่อนว่า “ใคร” และ “เมื่อไร” ก่อนที่ไปถึงประเด็น “อะไร” ในเรื่องธรรมาภิบาล และประเด็นสุดท้ายที่แตกต่างกันไปในแต่ละประเทศคือ บริบททางเศรษฐกิจการเมืองของแต่ละประเทศที่เป็นตัวกำหนดโครงการและนโยบาย

แม้ว่าการจะต้องมีวีรบุรุษขึ้นมานำการปฏิรูปจะมีความสำคัญในบางประเทศ หน่วยงานหรือชุมชน แต่การค้นหาวีรบุรุษในการต่อต้านคอร์รัปชัน ในความเห็นจากการศึกษาของ Mungiu-Pippidi และเพื่อนร่วมงานในทีมวิจัยบอกว่า กลุ่มชนชั้นนำนั่นแหละที่สำคัญ ซึ่งได้แก่ กลุ่มวิชาชีพ :

ใครจะเป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลงที่พอจะเป็นไปได้ และคนเหล่านี้จะดำรงบทบาทนี้อยู่ได้นานแค่ไหนถ้าพวกเขาได้ประโยชน์หรือมีอำนาจจากตรงนี้ บทเรียนจากประวัติศาสตร์ตั้งแต่อดีตกาลมาจนถึงปัจจุบันต่างชี้ว่า กลุ่มวิชาชีพเป็นภาคีที่ยั่งยืนในการสร้างธรรมาภิบาล มากกว่าผู้นำแบบปัจเจก ซึ่งปรากฏให้บ่อยครั้งว่ามักแปรเปลี่ยนจากแกนนำไปเป็นตัวโกยผลประโยชน์เสียเอง กลุ่มวิชาชีพได้แก่พ่อค้าวาณิชย์ซึ่งมีกำไรเป็นแรงจูงใจ หรือนักกฎหมายและสื่อมวลชนซึ่งมีแรงจูงใจที่อยากจะขึ้นมาเทียมบ่าเทียมไหล่เสมอภาคกับอภิสิทธิ์ชน กลุ่มวิชาชีพเหล่านี้ในอดีตแสดงให้เห็นแล้วว่าเป็นแนวหน้าสำคัญในการสร้างธรรมาภิบาลขึ้น “ผู้ที่ประสบความสำเร็จ” ล้วนแต่มีชนชั้นนำที่เป็นนักวิชาชีพร่วมอยู่ในการสร้างความเปลี่ยนแปลงด้านธรรมาภิบาล เช่น มีนักกฎหมายที่ผ่านประสบการณ์มาจากสหรัฐ ข้าราชการที่ได้รับการเรียนรู้มาจากญี่ปุ่นและเกาหลีใต้ นักเศรษฐศาสตร์ที่ศึกษาในมหาวิทยาลัยอเมริกันในชิลีและจอร์เจีย เป็นต้น

เหตุผลว่าทำไมชนชั้นนำเหล่านี้จึงเข้ามาร่วมเปลี่ยนแปลงสังคมและไม่ได้เข้าไปร่วมในกลุ่มกอบโกยผลประโยชน์ด้วยนั้น ยังค่อนข้างไม่ชัดเจนเพียงพอ อาจเป็นได้ว่าคนเหล่านี้มองเห็นรูปแบบที่พวกเขาพบว่าได้ผล และต้องการนำรูปแบบนั้นมาใช้บ้างในการสร้างความเปลี่ยนแปลงที่แท้จริง อาจเป็นความเชื่อที่ว่า สามารถทำกำไรที่คล้ายกันหรือมากกว่าได้ด้วยแนวทางสากลที่มีจริยธรรมแทนที่จะใช้การเอารัดเอาเปรียบ หากปราศจากกลุ่มวิชาชีพที่มีการศึกษาและเป็นเอกเทศเข้าร่วมต่อต้านคอร์รัปชันและสร้างธรรมาภิบาลขึ้น การพัฒนาที่ยั่งยืนไม่อาจดำรงอยู่ได้ การฝึกอบรมข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองท้องถิ่นซึ่งขาดความเป็นอิสระโดยพื้นฐาน (เช่น ด้านการเงินและปัจจัยอื่น) เป็นได้แค่การประคับประคองปัญหาอย่างไร้ประสิทธิภาพ กลุ่มวิชาชีพเหล่านี้จะวิวัฒน์ตัวขึ้นเมื่อเกิดความต้องการขึ้นในสังคม การสร้างพลังร่วม และให้การสนับสนุนทางการเมือง ในระดับกลุ่มด้านนโยบายภายในสังคม ดูเหมือนจะเป็นยุทธศาสตร์ในการสร้างธรรมาภิบาลเพียงอย่างเดียวที่ใช้ได้ผลมาแล้วในอดีต

จังหวะเวลาเป็นอีกหนึ่งประเด็นสำคัญเช่นกัน ตอนนี้ โอกาสนั้นอาจมาถึงแล้วสำหรับประเทศไทย

หลักฐานจากกรณีศึกษาในอดีตและ “ผู้ที่ประสบความสำเร็จ” มาแล้วก่อนหน้านี้ ชี้ให้เห็นถึงบทบาทสำคัญของบริบทบางอย่างในการส่งเสริมธรรมาภิบาล โอกาสบางอย่างเกิดขึ้นจากวิกฤติ ในช่วงที่มีการเลือกตั้ง (เมื่อผู้สมัครจำเป็นต้องแข่งขันกันเพื่อพิสูจน์ตนในแง่ความซื่อสัตย์สุจริต) โอกาสที่จะยกระดับสถานภาพ (เช่น เข้าร่วมเป็นสมาชิกสมาคมระหว่างประเทศหรือร่วมข้อตกลงทางการค้าเสรี) เงื่อนไขหรือสถานการณ์เหล่านี้เป็นปัจจัยที่ดีอย่างยิ่งในการช่วยให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในดุลยภาพขึ้น และฝ่ายสนับสนุนที่ชาญฉลาดจะต้องฉวยโอกาสนี้ให้เกิดประโยชน์

มองในประเด็นบวก จะเห็นว่า ไทยเป็นประเทศที่มีความสำคัญ และยังมีผลการดำเนินงานที่ต่ำกว่าศักยภาพที่มีอยู่ ขณะเดียวกัน ไทยได้รับการสนับสนุนอย่างมากจากนานาชาติ คนไทยและต่างชาติมีความเห็นตรงกันว่า คอร์รัปชันเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคม การปราบปรามคอร์รัปชันไม่ใช่แค่ประเด็นทางศีลธรรม การกำจัดคอร์รัปชันจะนำไปสู่ผลลัพธ์ที่เป็นรูปธรรม เช่นรายได้ที่เพิ่มขึ้น บริการสาธารณะที่ดีขึ้น การลงทุนและการจ้างงานมากขึ้น ความพึงพอใจของประชาชนสูงขึ้น และลำดับที่ดีขึ้นในดัชนีระหว่างประเทศด้านขีดความสามารถในการแข่งขัน

การใช้แนวทางแก้ปัญหาในเชิงอุปทาน หรือเน้นที่ supply-side เพียงฝ่ายเดียวนั้น ไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ หลายคนพูดถึงการสร้างความเข้มแข็งด้านธรรมาภิบาล ซึ่งเป็นการเน้นที่ supply-side ดังกล่าว เมื่อสถาบัน X, Y และ Z อยู่ในสภาวะทุพโภชนาการ ความอ่อนแอนี้นำไปสู่ปัญหาสารพัด เช่นการให้บริการ เป็นหนึ่งในปัญหาที่ตามมา ทางออกคือสร้างความเข้มแข็งด้วยการให้วิตามิน เกลือแร่และสารอาหารแก่องค์กรเหล่านั้น อาทิ ฝึกอบรมมากขึ้น จัดหาเครื่องมือและอุปกรณ์ เช่น คอมพิวเตอร์ในการทำงาน มีระบบการบริหารจัดการเทคโนโลยีสารสนเทศ และสนับสนุนด้านเทคนิคอื่นๆ แต่แนวทางเหล่านี้มีประสิทธิผลแค่ไหน หรืออย่างน้อยดูเหมือนจะได้ผลแค่ไหน เราต่างรู้ดีแก่ใจ อย่างดีก็คือช่วยได้บ้าง แต่แทบไม่ใช่ตัวเร่งให้เกิดการเปลี่ยนแปลงได้

เพราะอะไรหรือ จากเหตุผลที่อธิบายไปแล้วข้างต้น จะเห็นว่า เราจำเป็นต้องใช้วิธีการใหม่ในการปฏิรูปแนวทางสร้างธรรมาภิบาลขึ้นในสังคม

ความหวังยังมีอยู่อย่างแน่นอน ไทยมีจุดแข็งที่นำไปต่อยอดได้ สามารถเก็บเกี่ยวบทเรียนจากนานาชาติทั่วโลก ข่าวในจินตนาการเขียนขึ้นเพื่อเป็นแรงบันดาลใจให้มองเห็นเป้าหมายในอนาคตสู่ความเปลี่ยนแปลงที่ดีขึ้นในประเทศไทย แม้จะต้องใช้เวลาถึง 5 ปี และแนวทางนี้จะบรรลุผลสำเร็จได้ก็ด้วยความร่วมมือกันระหว่างรัฐบาล ธุรกิจเอกชนและภาคประชาสังคม

บทความชิ้นนี้ ศาสตราจารย์ ดร. โรเบิร์ต คลิตการ์ด เขียนขึ้นเนื่องในวาระที่ได้รับเชิญมาเป็นองค์ปาฐกในการประชุมสัมมนา เชิงวิชาการ ประจำปี ครั้งที่ 4 ของ แนวร่วมปฏิบัติของภาคเอกชนไทยในการต่อต้านการทุจริต จัดโดย สมาคมส่งเสริมสถาบันกรรมการบริษัทไทย เมื่อวันที่ 8 ตุลาคม 2556