นโยบายที่อยู่อาศัยในตัวเมืองของฟิลิปปินส์

ลักษณะเช่นนี้คือสิ่งที่ได้บรรยายไว้ในบทความเรื่อง “Rethinking Urban Housing Policy in the Philippines” ของ Toby C. Monsod แห่งคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยแห่งฟิลิปปินส์ ลงวันที่ 29 พฤษภาคม 2012

เขากล่าวว่า ปัญหาที่อยู่อาศัยในตัวเมืองของฟิลิปปินส์มีลักษณะที่ไม่เป็นทางการ (บุกรุก) โครงสร้างต่ำกว่ามาตรฐาน และ แออัด นโยบายของรัฐบาลเท่าที่ผ่านมาพึ่งพาการใช้สินเชื่อที่อยู่อาศัยราคาถูกที่นำไปสู่สถานการณ์ที่เลวร้ายขึ้น การแก้ไขปัญหาที่ถูกวิธีจะต้องยกเลิกนโยบายเช่นนั้น และหันไปให้ความสนใจกับด้านอุปทานและธรรมาภิบาลของตัวเมือง

แม้ว่านโยบายที่อยู่อาศัยของรัฐบาลฟิลิปปินส์จะมีประวัติศาสตร์มายาวนาน ความต้องการที่ยังไม่ได้รับการตอบสนองยังมีปริมาณมาก กล่าวกันว่าในปี 2007 จำนวนดังกล่าวมีสูงถึง 1.3 ล้านหน่วย 2 ใน 3 ของจำนวนนั้นเป็นที่อยู่อาศัยที่ทรุดโทรม ไม่เหมาะสม และ เป็นชุมนุมบุกรุก ซึ่งมีจำนวนรวมกันถึง 580,000 หน่วยในปี 2010 ตามปกติแล้ว การพัฒนาทางเศรษฐกิจทำให้รายได้ประชาชนเพิ่มขึ้นและสะท้อนออกมาเป็นการใช้จ่ายกับที่อยู่อาศัยที่ดีขึ้น แต่ Monsod เห็นว่า ปัญหาที่อยู่อาศัยในฟิลิปปินส์เป็นผลสืบเนื่องจากนโยบายและกฎระเบียบเกี่ยวกับที่อยู่อาศัยพอๆ กับระดับรายได้ที่ต่ำของประชาชน ซึ่งเป็นเรื่องจริงโดยเฉพาะกับกรณีของกรุงมะนิลาและปริมณฑล ที่มีปัญหาคอขวดของตลาดที่ดินอันทำให้ที่อยู่อาศัยมีราคาสูงและสภาพไม่ดี

Monsod กล่าวว่า สำหรับผู้มีรายได้น้อยกลุ่มล่างสุดแล้ว ตลาดที่อยู่อาศัยมักจะไม่ทำงาน (market failures) การลงทุนของผู้ประกอบการมักจะมีความเสี่ยง เนื่องจากต้องใช้ระยะเวลานาน มีความไม่แน่นอนของผู้ซื้อ และ เป็นสินค้าที่ไม่อาจคืนรูปได้ ทำให้อุปทานมีน้อย ความเห็นนี้อาจไม่เป็นจริงนัก เพราะว่า ในปัจจุบันนี้ โครงการที่อยู่อาศัยที่มีราคาต่ำสุดของเมืองไทยราคาประมาณหน่วยละ 700,000 บาท ขายดีเป็นเทน้ำเทท่า โดยที่มีสถาบันการเงินสนับสนุนสินเชื่อผ่อนบ้านเป็นอย่างดี แถมยังมีผู้ประกอบการหลายรายเปิดโครงการพร้อมกันเป็นจำนวนหลายหมื่นหน่วย การผ่อนชำระของผู้บริโภคก็ไม่เป็นปัญหาเพราะว่าเงินผ่อนต่อเดือนประมาณ 4,000 บาท จากเงินเดือนขั้นต่ำ 15,000 บาท/คน ซึ่งก็ไม่เป็นความเสี่ยงสำหรับสถาบันการเงินแต่อย่างใด ประเด็นหลังสุดนี้ Monsod กล่าวว่า สินเชื่อผ่อนชำระที่อยู่อาศัยเป็นอุปสรรคสำคัญที่ผู้บริโภคในฟิลิปปินส์ไม่อาจเข้าถึงได้

การที่ตลาดที่อยู่อาศัยไม่ทำงาน การกระจายรายได้ และผลกระทบทวีคูณของที่อยู่อาศัยต่อเศรษฐกิจ ล้วนแล้วแต่เป็นเหตุผลที่รัฐบาลมักใช้อ้างเพื่อดำเนินนโยบายที่อยู่อาศัย โดยเฉพาะการอุดหนุนสินเชื่อที่อยู่อาศัย ตลอดจนการกำหนดกฎระเบียบ นโยบายภาษี และ การผลิตที่อยู่อาศัยเองโดยตรง

รัฐบาลฟิลิปปินส์เองมีนโยบายที่อยู่อาศัยย้อนหลังไปตั้งแต่ต้น 1900 โดยการไล่รื้อชุมชนแออัด การปรับปรุงสุขอนามัย การออกข้อกำหนดอาคาร ตลอดจนถึง การซื้อที่ดิน พัฒนา และ ขายที่อยู่อาศัยให้แก่ผู้ใช้แรงงาน ตั้งแต่ทศวรรษที่ 1960 เป็นต้นมา นโยบายได้เปลี่ยนแปลงไปเป็นการไล่รื้อและย้ายชุมชนแออัด การสร้างที่อยู่อาศัยให้เช่า และ การสร้างและให้สินเชื่อที่อยู่อาศัยทั่วไป ผลปรากฏว่า ที่อยู่อาศัยจากภาครัฐบาลออกแบบไม่ดี ก่อสร้างไม่ดี สุขอนามัยไม่ดี และ เก็บเงินไม่ได้ ส่วนชุมชนใหม่ที่มีการย้ายประชาชนไปก็ไม่เป็นที่นิยม มีการละทิ้งกว่า 50% เนื่องจากระยะเดินทางไกลและไม่มีแหล่งงาน ซึ่งประเด็นหลังสุดนี้มีลักษณะเช่นเดียวกับการย้ายชุมชนแออัดของไทยในสมัยก่อน

ในปัจจุบันนี้นโยบายที่อยู่อาศัยของรัฐบาลฟิลิปปินส์มีลักษณะที่อ้างว่าเป็นแบบบูรณาการตั้งแต่การให้สินเชื่อ การผลิต และ การกำหนดกฎระเบียบ โดยการประสานงานโครงข่ายของหน่วยงานรัฐบาล ซึ่งนำโดย Housing and Urban Development Coordinating Council (HUDCC) National Housing Authority (NHA) เป็นผู้ผลิตที่อยู่อาศัยผู้มีรายได้น้อยกลุ่มล่างสุด 30% National Home Mortgage Finance Corporation (NHMFC) เป็นผู้รับซื้อสินเชื่อที่อยู่อาศัยในตลาดรอง Home Guaranty Corporation (HGC) เป็นผู้ค้ำประกันสินเชื่อ Housing and Land Use Regulatory Board เป็นผู้ทำหน้าที่ผสมระหว่างคณะกรรมการจัดสรรกับสำนักผังเมือง Social Housing Finance Corporation เป็นบริษัทลูกของ NHMFC ทำหน้าที่ให้สินเชื่อแก่ผู้มีรายได้น้อย สุดท้าย Community Mortgage Program (CMP) เป็นหน่วยงานรับจำนองโฉนดชุมชน นอกจากนี้ Home Development Mutual Fund (HDMF) หรือที่เรียกว่า Pag-IBIG Fund, Social Security System (SSS) และ Goverment Service Insurance System (GSIS) เป็นกองทุน 3 แห่งที่ใช้เป็นแหล่งเงินทุนระยะยาวสำหรับสินเชื่อที่อยู่อาศัย

นโยบายที่อยู่อาศัยที่มีมาเป็นเวลาช้านานมีเป้าหมายเพื่อให้ผู้มีรายได้น้อยมีที่อยู่อาศัยที่ดี ราคาพอสมควร และ มีความมั่นคง ในรูปของบ้าน ที่ดิน หรือ ทั้งที่ทั้งบ้าน ในช่วงปี 1987-2011 ประชาชนได้รับที่อยู่อาศัยที่สร้างขึ้นใหม่ด้วยการสนับสนุนจากนโยบายรัฐบาลจำนวน 2.4 ล้านหน่วย ซึ่งคิดเป็นร้อยละ 49 ของเป้าหมายรัฐบาล หรือ ร้อยละ 30 ของจำนวนที่อยู่อาศัยที่ต้องการในแต่ละปี ในจำนวนนี้ร้อยละ 21 ผลิตจากรัฐบาลโดยตรง ร้อยละ 22 ผ่านโครงการปฏิรูปสินทรัพย์ตัวเมือง และร้อยละ 57 ผ่านการให้สินเชื่อที่อยู่อาศัย

ตัวเลขข้างต้นแสดงให้เห็นว่า สินเชื่อที่อยู่อาศัยถือเป็นองค์ประกอบสำคัญของนโยบายที่อยู่อาศัยรัฐบาล และ มีการดำเนินงานในรูปของสินเชื่อราคาถูกหรืออัตราดอกเบี้ยต่ำกว่าตลาด นโยบายดังกล่าวทำให้เกิดวิกฤตการณ์ทางการเงินแก่ NHMFC อย่างน้อย 3 ครั้งในปี 1985, 1992 และ 1996 ตามลำดับ ซึ่งแต่ละครั้งก็ต้องใช้เงินงบประมาณหรือกึ่งงบประมาณเพื่อล้างผลขาดทุนรวมกันถึง 42,000 ล้านเปโซ โดยการกู้ยืมจาก Pag-IBIG, SSS และ GSIS นอกจากนี้ยังมีการขาดสภาพคล่องของ HGC ในปี 1998 ซึ่งก็ยังไม่ได้ฟื้นฟูกลับมา การอุดหนุนที่ให้แฝงอยู่ในรูปอัตราดอกเบี้ยราคาถูกและมีความไม่เป็นธรรมระหว่างชนชั้นด้วย กล่าวคือ ในช่วงที่ NHMFC และ HGC เกิดวิกฤติ ผู้ได้รับสินเชื่อที่อยู่อาศัยเป็นผู้ที่มีรายได้สูงถึงร้อยละ 75 เงินอุดหนุนที่แฝงอยู่ในสินเชื่อจาก Pag-IBIG เป็นภาระที่แบกรับโดยสมาชิกกองทุนเงินออมผู้มีรายได้น้อยที่ยังมีคุณสมบัติไม่พอได้รับสินเชื่อ แต่ได้ผลตอบแทนจากเงินออมต่ำกว่าตลาด นอกจากนี้ Pag-IBIG ยังได้รับอภิสิทธิ์ทางกฎหมายที่มีนัยสำคัญจากข้อบังคับให้นำส่งเงินออมและการค้ำประกันจากรัฐบาล

ทางด้านการผลิตนั้น NHA มีสัดส่วนของ Social Housing 20-50% ในช่วงปี 1993-2010 ซึ่งไม่อาจบอกถึงประสิทธิภาพได้ แต่กล่าวกันว่า สัดส่วนการผลิตที่อยู่อาศัย 12 หน่วยต่อพนักงาน 1 คนเป็นอัตราเพียง 1 ใน 3 ของภาคเอกชนเท่านั้น ในขณะที่ NHA ได้รับอภิสิทธิ์ทางภาษีสำหรับโครงการที่อยู่อาศัยขนาดใหญ่และอภิสิทธิ์ในการได้รับที่ดินสำหรับ Social Housing จากรัฐบาลโดยไม่คิดมูลค่า

Community Mortgage Program and Land Proclamation ถือเป็นโครงการปฏิรูปสินทรัพย์ในตัวเมืองภายใต้แผนพัฒนาฟิลิปปินส์ 2011-2016 โครงการนี้เป็นการช่วยเหลือผู้บุกรุกที่ดินของรัฐให้สามารถซื้อและครอบครองที่ดินที่บุกรุกโดยที่ประธานาธิบดีออกประกาศให้ขายที่ดินของรัฐให้แก่ผู้มีคุณสมบัติ (ที่บุกรุกและครอบครองที่ดินไม่น้อยกว่า 10 ปี) ซึ่งจะได้รับสินเชื่อผ่อนชำระจาก CMP ในช่วงปี 2001-2010 ที่ดินตามโครงการดังกล่าวในมะนิลาครอบคลุมพื้นที่ถึง 800 hectares หรือ 5,000 ไร่ สำหรับ 81,000 ครัวเรือน

สิ่งที่บรรยายมาข้างต้นคงจะแสดงให้เห็นถึงนโยบายที่อยู่อาศัยของรัฐบาลฟิลิปปินส์ที่ใช้เงินงบประมาณหรือกึ่งงบประมาณจำนวนมากไปกับการอุดหนุนสินเชื่อที่อยู่อาศัยผ่านสถาบันการเงินของรัฐ ซึ่งส่งผลกระทบให้สถาบันการเงินภาคเอกชนไม่อาจทำงานในตลาดที่อยู่อาศัยส่วนนี้ ประเด็นถัดมาคือ คำถามต่อการอุดหนุนสินเชื่อที่อยู่อาศัยว่าจัดอยู่ในลำดับที่มีความจำเป็นเหนือกว่าการอุดหนุนในเรื่องอื่นๆ หรือไม่ แม้ว่าการอุดหนุนจะกระทำมากมายแล้วก็ตาม แต่ยังคงปรากฏว่ามีประชาชนที่ไม่อาจเข้าถึงสินเชื่อที่อยู่อาศัยเสมอและจะมีมาตรการแก้ไขได้อย่างไร

Monsod มีความเห็นว่า ปัญหาที่อยู่อาศัยเป็นปัญหาของนโยบายและกระบวนการบริหารจัดการที่ดินที่ไม่สอดคล้องกัน ตั้งแต่ปี 1991 เป็นต้นมา การวางแผนและการควบคุมการใช้ที่ดินเป็นอำนาจโดยสิทธิ์ขาดของเมืองและเทศบาลต่างๆ อย่างไรก็ตาม หน้าที่การบริหารจัดการที่ดินยังคงกระจายอยู่ตามหน่วยงานของรัฐบาลกลาง 7 แห่งด้วยกัน ปัญหาข้อมูลที่ไม่สอดคล้องกัน การใช้ที่ดินที่ขัดแย้งกัน และ กฎระเบียบต่างๆ ทำให้เพิ่มต้นทุนในการจัดหา จดทะเบียน และ โอนกรรมสิทธิ์ที่ดิน เป็นอุปสรรคต่อการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและเพิ่มต้นทุนในการพัฒนาเมือง บทบาทของโครงสร้างพื้นฐานที่เชื่อมพื้นที่ต่างๆ ที่ทำให้อุปทานที่อยู่อาศัยตอบสนองได้มากขึ้น ถูกมองข้ามไป ระบบการขนส่งที่มีประสิทธิภาพจะขยายทางเลือกของทำเลที่อยู่อาศัยและเพิ่มทางเลือกของผู้มีรายได้น้อยในตัวเมือง

ในประเด็นนี้ กรุงเทพฯ มีข้อได้เปรียบที่มีเส้นทางคมนาคมจากใจกลางกรุงเทพฯ สู่นอกเมืองที่เพิ่มขึ้นตลอดเวลาในรอบ 2-3 ทศวรรษที่ผ่านมา อย่างทางด่วนและถนนวงแหวน ซึ่งทำให้พื้นที่ที่อยู่อาศัยสามารถขยายตัวออกไปได้โดยที่ไม่มีปัญหาการเดินทางเข้าสู่เมืองมากนัก นอกจากนี้ภาคธุรกิจไม่น้อยมีการตั้งสถานประกอบการและโรงงานในพื้นที่รอบกรุงเทพฯ มากขึ้น การสำรวจผู้อยู่อาศัยในช่วงหลังนี้พบว่า ผู้อยู่อาศัยชานเมืองของกรุงเทพฯทำงานและ/หรือเรียนในพื้นที่ใกล้เคียงเกินกว่าครึ่ง ในมะนิลา ระบบโครงข่ายถนนออกสู่นอกเมืองยังไม่ดีเท่าที่ควรและมองเห็นได้ชัดว่าสร้างมานานแล้ว ผู้มีรายได้น้อยจึงกระจุกอยู่ในตัวเมืองเป็นส่วนใหญ่ ในแง่นี้ตัวเลขความหนาแน่นของประชากร 18,600 กับ 5,300 คนต่อตารางกิโลเมตรของมะนิลากับกรุงเทพฯ ตามลำดับ คงจะเป็นตัวชี้สภาพดังกล่าวได้เป็นอย่างดี

วิวัฒนาการของกรุงเทพฯ ที่สำคัญอีกอย่างหนึ่งคือ การเปลี่ยนแปลงพื้นที่ที่อยู่อาศัยความหนาแน่นต่ำเป็นความหนาแน่นสูง เช่น แถบสุขุมวิท เป็นต้น อันเป็นการเพิ่มศักยภาพการรองรับประชากรของกรุงเทพฯ ได้เป็นอย่างดี ในขณะที่ชุมชน Bel-Air กลาง Makati ก็ยังไม่อาจเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด

Monsod ได้ให้ความเห็นว่า ข้อกำหนดควบคุมอาคารและการจัดสรรที่ดินของฟิลิปปินส์ทำให้ต้นทุนของที่อยู่อาศัยสูงขึ้น แต่ว่าหลังจากที่ได้เปรียบเทียบข้อกำหนดควบคุมอาคารและการจัดสรรที่ดินระหว่างไทยกับฟิลิปปินส์พบว่าข้อกำหนดต่างๆ ของฟิลิปปินส์ยังถือว่าผ่อนคลายกว่าของไทยอยู่มาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผู้ประกอบการไทยจะประหลาดใจเป็นอย่างมากที่อาคารขนาดใหญ่สามารถสร้างชิดเขตที่ดินได้ทุกด้าน ในขณะที่ข้อกำหนดจัดสรรที่ดินที่แม้ว่าจะใกล้เคียงกับไทยแต่ก็ยังเข้มงวดน้อยกว่าเล็กน้อย

เมื่อพิจารณาสินเชื่อที่อยู่อาศัยของสถาบันการเงินภาคเอกชนแล้ว เงื่อนไขสำคัญๆ ไม่ได้แตกต่างไปจากไทยมากนัก เช่น เงินผ่อน 30% ของรายได้ เงินดาวน์มาตรฐาน 20% แต่ก็มีผู้ประกอบการที่เสนอเงินดาวน์ 0% ไม่น้อยเนื่องจากผู้ประกอบการส่วนใหญ่มีธนาคารเป็นของตนเอง อัตราดอกเบี้ยขั้นต่ำ 5.25% p.a. อาจจะสูงกว่าของไทย ซึ่งอยู่ที่ 3.25% และอาจเป็นสิ่งเดียวที่แตกต่างกัน ระยะเวลาผ่อนชำระสูงสุด 20 ปี แต่ของไทยมีถึง 30 ปี ด้วยอัตราดอกเบี้ยที่สูงกว่าและระยะเวลาผ่อนชำระที่ยาวกว่าข้างต้น เงินผ่อนชำระต่อเดือนของฟิลิปปินส์จะสูงกว่าไทยถึง 50% ถึงแม้จะเป็น 20 ปีเหมือนกัน ก็ยังสูงกว่าประมาณ 18% ซึ่งก็น่าจะเป็นตัวชี้ความสามารถในการซื้อที่อยู่อาศัยของชาวฟิลิปปินส์ที่ต่ำกว่าได้อีกอย่างหนึ่ง

เมื่อพิจารณาปัจจัยต่างๆ ของตลาดที่อยู่อาศัยในฟิลิปปินส์ดังที่บรรยายมาข้างต้นแล้ว จะเห็นได้ว่า ปัญหาสำคัญอยู่ที่ราคาที่อยู่อาศัยที่สูงเกินไปเมื่อเทียบกับรายได้โดยเฉลี่ยของประชาชน ทั้งยังสูงกว่าราคาที่อยู่อาศัยในไทยเมื่อเปรียบเทียบกับทำเลและประเภทที่ใกล้เคียงกัน แนวทางการแก้ไขจึงอยู่ที่เรื่องสำคัญในการพัฒนาโครงข่ายการคมนาคมขนส่งที่จะเชื่อมระหว่างตัวเมืองกับแหล่งที่อยู่อาศัยเพื่อเพิ่มทางเลือกของอุปทานที่อยู่อาศัยที่มีระดับราคาต่ำลง แต่สามารถเข้าถึงแหล่งงานได้โดยสะดวกและด้วยค่าใช้จ่ายที่ไม่สูงเกินไป การยกระดับรายได้ของประชาชนโดยทั่วไปก็เป็นเรื่องสำคัญที่จะต้องทำควบคู่กันไป ซึ่งอาจทราบได้โดยเปรียบเทียบ per capita GDP 3,300 กับ 1,500 ดอลลาร์ ตามลำดับระหว่างไทยกับฟิลิปปินส์