'สถานะทางกฎหมาย' ของรัฐบาล : สภาวะสุญญากาศทางการเมืองของประเทศไทย

ว่ายังไม่มีภาวะสุญญากาศทางการเมืองเนื่องจากรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๑ ไม่เปิดช่องให้ทำได้ โดยคณะรัฐมนตรียังต้องรักษาการอยู่ในช่วงระหว่างเวลานี้ จนกว่าจะมีการแต่งตั้ง ครม.ชุดใหม่เข้ามา ในฐานะที่ข้าพเจ้าเป็นประชาชนชาวไทยภายใต้อำนาจแห่งรัฐธรรมนูญ ขอใช้สิทธิตามกติกาสากลระหว่างประเทศว่าด้วยพลเมืองและการเมือง (ICCPR) มาตรา ๑๙ (๑) (๒) (right to hold opinions without interference/ right to freedom of expression) ดังจะได้ศึกษาปรากฏการณ์ทางการเมืองของประเทศไทย ต่อไปนี้

รัฐบาลโดยการนำของนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร และพรรคเพื่อไทย ซึ่งในขณะนี้ถูกประชาชนชาวไทยกล่าวหาว่า ได้กระทำละเมิดต่อรัฐธรรมนูญและกระทำความผิดทางอาญาในข้อหาเป็นกบฏต่อราชอาณาจักรไทยตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๑๓ (๒) จึงแบ่งแยกผลที่เกิดขึ้นในสองมิติด้วยกัน ดังนี้

(๑) มิติทางกฎหมาย การกล่าวหาบุคคลหรือคณะบุคคลใดๆ ในความผิดทางอาญานั้น ฝ่ายที่กล่าวหาจะต้องมีพยานหลักฐานมาพิสูจน์ความผิดของผู้ถูกกล่าวหา ผู้ถูกกล่าวหาจะได้รับการสันนิษฐานว่าบริสุทธิ์จนกว่าศาลจะพิพากษาถึงที่สุดว่ามีความผิด

(๒) มิติทางรัฐศาสตร์และสังคมศาสตร์ ภาวะของรัฐบาลชุดนี้ในการสภาพที่ “ขาดความชอบธรรม” นั้น ได้เกิดขึ้นในทันทีเมื่อภาคประชาชนได้ประจักษ์ชัดในสัญญาประชาคม (social contract) ของฝ่ายรัฐบาลว่า รัฐบาลได้ลุแก่อำนาจ (abuse of executive power) ในการปฏิเสธและไม่ยอมรับอำนาจการตรวจสอบจากฝ่ายตุลาการ (Judicial Review)

ผลที่ตามมาจากทั้งมิติตามข้อ ๑ และ ๒ นั้น มีความคล้ายคลึง แต่แตกต่างกัน กล่าวคือ การกระทำผิดต่อกฎหมายอาญา ผู้กระทำผิดนั้น จะต้องถูกนำตัวขึ้นดำเนินคดีต่อศาลอาญาเพื่อพิสูจน์ความรับผิดและอาจถูกลงโทษทางอาญา ส่วนผลในทางรัฐศาสตร์ รัฐบาลได้หมดความชอบธรรมและพร้อมถูกขับไล่หรือต้องลาออก เนื่องจากเป็นการปฏิเสธอำนาจสูงสุดของประเทศ (The Rule of Law) ที่เป็นของประชาชนชาวไทย ด้วยเหตุนี้ จึงเห็นปรากฏการณ์ที่รัฐบาลจึงต้องปรับเปลี่ยนกลยุทธ์ด้วยการตั้งสภา (reform parliament) ขึ้น เพื่อซักฟอกอำนาจบริหารขึ้นมาใหม่

แต่สิ่งที่ควรให้ความสนใจในตอนนี้มากที่สุด ก็คือ “ข้อกฎหมาย” ในเรื่องของสถานะของรัฐบาลหรือสถานะของคณะรัฐมนตรีชุดนี้ ว่าโดยแท้จริงแล้ว ครม.ชุดนี้ ยังมีอำนาจอยู่หรือไม่ ทุกวันนี้ นักรัฐศาสตร์มักจะออกมาปฏิเสธข้อผูกพันทางกฎหมายรัฐธรรมนูญโดยเชื่อว่า รัฐธรรมนูญนั้น สามารถเปลี่ยนแปลงและแก้ไขได้อย่างยืดหยุ่นและตามใจประสงค์ของฝ่ายนิติบัญญัติ และบนหลักรัฐศาสตร์เท่านั้น การไม่ยอมรับข้อผูกพันจากฝ่ายตุลาการของนักรัฐศาสตร์หรือการที่สภาปฏิเสธอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญนั้น เกิดมาจากความเชื่อที่ว่า ‘หลักนิติธรรม’ นั้น ไม่มีตัวตนระบุไว้ชัดแจ้งในรัฐธรรมนูญ จึงไม่มีสภาพบังคับ ซึ่งในเรื่องนี้ ผมเองจึงต้องขอตำหนิศาลรัฐธรรมนูญเช่นกัน ที่ได้อธิบายประเด็นนี้ไว้ไม่ชัดแจ้งหรือเข้าใจโดยง่ายในคำวินิจฉัย อย่างไรก็ดี ทั้งสองฝ่ายควรจะได้ตระหนักถึงข้อสังเกต ๓ ประการในกฎหมายรัฐธรรมนูญ ดังต่อไปนี้

(๑) รัฐธรรมนูญ มาตรา ๓ กำหนดเอาไว้ว่า การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และหน่วยงานรัฐ ต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม

(๒) รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๗ บัญญัติว่า “...คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ย่อมได้รับความคุ้มครองและผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และหน่วยงานของรัฐโดยตรงในการตรากฎหมาย การใช้บังคับกฎหมาย และการตีความกฎหมายทั้งปวง”

(๓) หากท่านที่จบรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ หรือแม้แต่จะเป็นนักศึกษาจากคณะอื่นๆ ท่านได้เคยเรียนวิชากฎหมายเบื้องต้นในปีที่ ๑ วิชากฎหมายทั่วไป และกฎหมายรัฐธรรมนูญ น่าจะยังพอจำกันได้ว่า การปกครองในแบบรัฐยุคใหม่หรือระบบนิติรัฐนั้น เรียกกันว่า ‘The Rule of Law’ มิใช่ ‘The Rule of Politics’ การที่นักวิชาการจำนวนมากได้กล่าวว่า ฝ่ายรัฐสภาเป็นฝ่ายที่มีอำนาจออกกฎหมายหรือแก้ไขรัฐธรรมนูญ และมิใช่เป็นอำนาจของฝ่ายตุลาการในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ก็จริงอยู่ แต่วันนี้ เรามิได้ถกเถียงกันในเรื่องการออกหรือการแก้ไขกฎหมาย (Rulemaking) เรากำลังอยู่ในประเด็นของขั้นตอนการใช้อำนาจ “ตรวจสอบ” (Review) กฎหมาย เพราะฝ่ายที่ต้องมีหน้าที่ตรวจสอบกฎหมาย (รวมทั้งตรวจสอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญ) ให้ดำรงไว้ในหลักนิติธรรมตามมาตรา ๓ วรรคสอง ก็คือ อำนาจของฝ่ายตุลาการ ที่ต้องใช้ผ่านกระบวนการ Judicial Review ตามมาตรา ๒๗ ซึ่งมีผลผูกพันให้อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญจะต้องได้รับความคุ้มครองจากฝ่ายบริหารและฝ่ายรัฐสภา รวมทั้งหน่วยงานรัฐอื่นๆ และแม้ว่า ร่างกฎหมายจะอยู่ในระหว่างการพิจารณาวาระ ๓ ของฝ่ายรัฐสภา หรือแม้แต่เป็นกรณี absence of actual case (กรณีไม่มีผู้ร้องขอ) หากศาลรัฐธรรมนูญเล็งเห็นผลของการกระทำว่าจะกระทบต่อหลักนิติธรรม ซึ่งหมายถึงการจะกระทบต่อประโยชน์สาธารณะของประชาชนเจ้าของอำนาจธิปไตยหรือความมั่นคงของประเทศ และสถาบันชาติ ศาสนา และพระมหากษัตริย์ ศาลรัฐธรรมนูญก็ย่อมใช้อำนาจ priori review ได้ และนี่เป็นเอกลักษณ์เฉพาะตัวของระบบศาลรัฐธรรมนูญแบบ centralized system ที่แยกตัวออกเป็นหน่วยงานอิสระจากระบบของศาลยุติธรรม (โปรดดูหมายเหตุข้างท้ายบทความ)

ดังนี้ การที่ฝ่ายรัฐสภา (เฉพาะซีกของรัฐบาล) ได้ปฏิเสธอำนาจแห่งรัฐธรรมนูญและข้อผูกพันจากอำนาจตุลาการ ก็ย่อมหมายถึงว่า ฝ่ายรัฐสภาและรัฐบาลแสดงความประสงค์ที่จะตั้งตนเป็นรัฐอิสระไปจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไปเสียแล้ว จึงเกิดคำถามขึ้นมาในทันทีว่า การกระทำของรัฐบาลที่ประกาศจุดยืนไม่รับอำนาจศาลดังกล่าวนั้น ทำได้หรือไม่ คำตอบที่ได้ก็คือ สามารถทำได้ เช่นเดียวกับการก่อรัฐประหารหรือยึดอำนาจในรัฐบาลตัวเอง (ยกตัวอย่าง รัฐประหารในวันที่ 29 พฤศจิกายน พ.ศ. 2494 นำโดยจอมพล ป. พิบูลสงคราม นั้น เป็นการยึดอำนาจรัฐบาลตนเอง และการก่อรัฐประหารในวันที่ 17 พฤศจิกายน พ.ศ. 2514 นำโดย จอมพลถนอม กิตติขจร ก็เป็นการยึดอำนาจรัฐบาลตนเองเช่นกัน)

ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในการเมืองไทยในปัจจุบันนี้ จึงได้มีเนื้อหาทำนองเดียวกันกับการที่ฝ่ายบริหารยึดอำนาจของตัวเอง กล่าวคือ รัฐบาลตกอยู่ภายใต้ความกดดันที่ไม่อาจควบคุมกลไกการบริหารบ้านเมืองและราษฎรได้ ต่างกันเพียงแต่ ในอดีตรัฐบาลหรือให้ทหารที่อยู่ในฝ่ายบริหารด้วยกัน ดำเนินการยึดอำนาจอธิปไตยของฝ่ายสภา (legislative power) แต่รัฐบาลชุดปัจจุบัน รัฐบาลได้ใช้อำนาจทางรัฐสภายึดอำนาจอธิปไตยของฝ่ายตุลาการ (judiciary power) ผ่านการปฏิเสธอำนาจของศาล (แต่ยังยึดอำนาจได้ไม่สำเร็จเพราะยังไม่ได้มีการล้มล้างรัฐธรรมนูญ) ผลกระทบของการที่รัฐบาลไม่เคารพต่อหลักนิติธรรม (Rule of Law) ดังกล่าว จึงทำให้ภาคประชาชนจำนวนมากได้หันมา “ปฏิเสธ” เสียงของตัวเองที่เคยให้ไว้ผ่านการเลือกตั้ง ส.ส.เข้ามาทำหน้าที่แทนในสภา และเดินเข้ามาทวงถามสิทธิของตนเองคืนตามระบอบประชาธิปไตยแบบโดยตรงหรือ direct democracy ทั้งนี้ ก็เนื่องมาจากเหตุผลสี่ประการด้วยกัน

(๑) รัฐบาลได้กระทำการผิดต่อสัญญาประชาคมที่ให้ไว้ในวันที่ชนะการเลือกตั้งว่าจะไม่ออกกฎหมายหรือมีมาตรการฝ่ายรัฐเพื่อช่วยเหลือพวกพ้องและเครือญาติ

(๒) มีการทุจริตเกิดขึ้นในขั้นตอนการโหวตเสียงผ่านร่างกฎหมายในสภา

(๓) มีการประพฤติที่ไม่ถูกต้องภายในกระบวนการของฝ่ายสภา

(๔) ประชาชนชาวไทยยังคงต้องการอำนาจตุลาการบนหลักนิติธรรมตาม รัฐธรรมนูญ มาตรา ๓ วรรคสอง ในขณะที่รัฐบาลได้ปฏิเสธหลักนิติธรรม และอำนาจแห่งศาลไปแล้ว

ดังนั้น ในการทวงคืนซึ่งสัญญาประชาคม (social contract) ของภาคประชาชนจำนวนมาก จึงสามารถทำได้ในระบอบเสรีประชาธิปไตย เนื่องจากประชาชนเป็นผู้มอบอำนาจ (delegate power) ให้กับรัฐบาลผ่านการแสดงออกแทนของ ส.ส. แต่การทวงสัญญาประชาคมนั้น ก็ต้องอยู่ภายใต้กรอบแห่งการเคารพซึ่งกฎหมายของบ้านเมืองด้วยเช่นกัน

ผู้เขียนขอกลับไปในประเด็นหลักในเรื่องของการยึดอำนาจตัวเอง ดังที่กล่าวมาแล้วว่า ในทางรัฐศาสตร์และสังคมศาสตร์ การที่ฝ่ายรัฐบาลและรัฐสภานั้นจะไม่ยอมรับอำนาจตุลาการ ย่อมสามารถทำได้ เฉกเช่นเดียวกับการก่อรัฐประหารตนเอง แต่ต้องยอมรับผลที่ตามมาด้วย กล่าวคือ เท่ากับว่ารัฐบาลได้ปฏิเสธความชอบด้วยกฎหมายบนหลัก The Rule of Law หรือหลักนิติธรรมตาม รธน.มาตรา ๓ วรรคสอง และมาตรา ๒๗ ไปแล้ว จึงมีความหมายเท่ากับว่า รัฐบาลหรือ ครม.ชุดนี้ ได้ปฏิเสธอำนาจตามรัฐธรรมนูญไปทั้งฉบับด้วยเช่นกัน (การปฏิเสธอำนาจกฎหมายแห่งรัฐธรรมนูญนั้น บุคคลหรือคณะบุคคลจะปฏิเสธเฉพาะบางมาตราและรับเอาอำนาจเฉพาะบางมาตราไม่ได้เด็ดขาด ฉะนั้น ทุกคณะปฏิวัติจึงต้องมีการล้มล้างรัฐธรรมนูญฉบับเก่าทิ้งไป) ในปัจจุบันจึงเท่ากับว่า รัฐบาลชุดนี้ จึงไม่มีอำนาจตามรัฐธรรมนูญที่จะหยิบยกหรือกล่าวอ้างอำนาจแห่งมาตรา ๑๘๑ ขึ้น เพื่อใช้อำนาจของ ครม.รักษาการ ในระหว่างช่วงเวลานี้ได้

ดังนั้น การที่นายกรัฐมนตรีจะปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญในมาตรา ๑๘๐ (๒), ๑๘๑ หรือไม่ จึงไม่ใช่สาระสำคัญ เนื่องด้วยสถานะของนายกรัฐมนตรีและ ครม.ทั้งชุดนั้น ได้กลายเป็นกลุ่มบุคคลนอกกฎหมายรัฐธรรมนูญ (outlaw) ไปแล้ว นับแต่วันที่ได้ปฏิเสธต่อหลักนิติธรรม (the Rule of Law) ดังนั้น คำประกาศยุบสภาของนายกรัฐมนตรีมีนัยทางกฎหมายที่แท้จริง หาใช่เป็นการใช้อำนาจของรัฐาธิปัตย์ไม่แต่อย่างใด และย่อมไม่ผูกพันต่อรัฐาธิปัตย์หรือระบบงานราชการ เนื่องด้วยในปัจจุบันนี้ ประเทศไทยไม่มีนายกรัฐมนตรีไปแล้วนับแต่วันที่คณะรัฐบาลได้ประกาศตนเองเป็นเอกราชจากอำนาจของฝ่ายตุลาการ หรือได้ยอมรับในการกระทำดังกล่าว ซึ่งในเรื่องนี้ เป็นหน้าที่ของผู้ที่เกี่ยวข้องจะต้องร้องขอต่อศาลรัฐธรรมนูญ/หรือศาลอาจพิจารณาเห็นได้เอง ในการวินิจฉัยเพิกถอนคำสั่งให้ยุบสภา รวมไปถึงกระบวนการที่เกี่ยวเนื่องจากการกระทำดังกล่าวให้ตกเป็นโมฆะต่อไป

ส่วนในปัญหาข้อกฎหมายอาญาในความผิดฐานกบฏนั้น เป็นกระบวนการที่จะต้องมีการนำสืบพยานหลักฐานและพิจารณาพิพากษาตามขั้นตอนและระบบงานของศาลยุติธรรม ซึ่งเป็นเรื่องของความรับผิดทางอาญาของบุคคลหรือคณะบุคคล ที่แยกออกไปจากเรื่องทางการเมือง ซึ่งหากการสืบพยานพบพยานหลักฐานพิสูจน์ได้ว่าเป็นการกระทำความผิดฐานกบฏจริง อำนาจต่างๆ ที่ฝ่ายรัฐได้ใช้ไปในช่วงเวลาระหว่างที่รัฐบาลประกาศไม่ยอมรับอำนาจศาลจนกระทั่งถึงวันที่ศาลตัดสิน/หรือมีการตั้ง ครม.ชุดใหม่ ก็จะตกเป็นการโมฆะและย้อนหลังเสียไปทั้งหมด การปฏิบัติหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีหรือข้าราชการฝ่ายการเมืองต่างๆ ในระหว่างนั้น จะไม่ถือเป็นพนักงานปฏิบัติหน้าที่มิชอบ เพราะในขณะนั้น กลุ่มบุคคลดังกล่าวมิได้เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐแล้ว อย่างไรก็ดี ข้าราชการที่ปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งของ “คณะบุคคลที่ปฏิเสธอำนาจศาลตามรัฐธรรมนูญ” หากขัดแย้งกับงานราชการประจำ ย่อมมีความผิดฐานปฏิบัติหน้าที่มิชอบในฐานะที่ยังเป็นข้าราชการประจำทั่วไปอยู่

โดยสรุป ประเทศไทยในปัจจุบันนี้ จึงเกิดสภาวะสุญญากาศทางการเมืองขึ้นแล้ว โดยอำนาจแห่งรัฐธรรมนูญ มาตรา ๓ วรรคสอง และมาตรา ๒๗

หมายเหตุ โดยที่ประเทศไทยได้นำระบบของศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนี (centralized system) มาใช้บังคับ ในระบบนี้ ศาลรัฐธรรมนูญจึงอำนาจที่จะหยิบยกวินิจฉัยข้อสงสัยในรัฐธรรมนูญได้ด้วยตัวเอง โดยไม่ต้องรอให้มีผู้ใดยกคดีขึ้นกล่าวอ้างขึ้นก่อน นักกฎหมายในทวีปยุโรปเรียกกันว่า “priori review” (absence of an actual case) หรือรับรู้กันในหมู่นักกฎหมายตะวันตกในอีกชื่อหนึ่งว่าหลัก “abstract review”