หลักนิติธรรม : ความเป็นประชาธิปไตยและการถ่วงดุลอำนาจอธิปไตย

ทั้งนี้ ส่วนหนึ่งเป็นเพราะเราถูกปลูกฝังให้เชื่อว่า ประชาธิปไตยคือ เสียงส่วนใหญ่ (ในสภา) และปฏิเสธเสียงส่วนน้อยให้จำต้องปฏิบัติตาม แท้จริงแล้ว การปกครองแบบประชาธิปไตยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ประชาชนมีสิทธิและเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นที่หลากหลายผ่านสภาผู้แทนราษฎรไปยังฝ่ายรัฐาธิปัตย์ซึ่งเป็นคนออกกฎหมาย และถือว่าความเห็นที่มีเสียงสนับสนุนมากที่สุดนั้น มีความชอบธรรมในระดับเบื้องต้นในการออกบังคับใช้กฎหมาย แต่ก็มิได้หมายถึงว่า เสียงที่มากที่สุดนั้นจะเป็นใหญ่สุดในสภาหรือในระบอบประชาธิปไตย

แท้จริงแล้ว สิ่งที่ประชาชนไม่ค่อยรู้ก็คือ เสียงส่วนใหญ่ของ ส.ส.ในสภาหรือการผ่านร่างกฎหมายใดๆ ก็ตาม จะต้องอยู่ภายใต้กรอบแห่งหลัก “นิติธรรม” (The Rule of Law) หมายถึงว่า กฎหมายทุกฉบับที่ผ่านสภานิติบัญญัตินั้น แม้ว่าจะมีเสียงท่วมท้นในการผ่านร่างกฎหมาย (bill) ก็ตาม แต่สภาก็ย่อมต้องเคารพต่อหลักนิติธรรม นั่นหมายถึง กฎหมายต้องมีความเป็นธรรมในตัวของกฎหมายเองด้วย

ฉะนั้น กฎหมายที่มีเจตนาแอบแฝงเพื่อช่วยเหลือ หรือเอื้อประโยชน์กลุ่มคนเพียงไม่กี่กลุ่มนั้น เรียกว่า ไม่เป็นธรรม (injustice) มีอคติ (prejudice) และขาดความเสมอภาค (arbitrary and capricious) ในสังคมประชาธิปไตยในต่างประเทศทั่วโลก ได้มีปรากฏการณ์เกิดขึ้นบ่อยครั้งของการที่ภาคประชาชนไม่เห็นด้วยกับการใช้อำนาจนิติบัญญัติของสภา และมีการแสดงออกด้วยการประท้วง เรียกร้อง และคว่ำบาตรกฎหมายที่ราษฎรเห็นว่าไม่เป็นธรรมต่อสังคม

ประชาธิปไตยจึงเป็นเพียง “เครื่องมือ” ของรัฐอย่างหนึ่งในการนำความเป็นธรรมมาสู่ประชาชนผู้อยู่ใต้ปกครอง ตัวประชาธิปไตยเองนั้น จึงไม่ใช่ความเป็นธรรม เนื่องจากประชาธิปไตยเป็นดังตัวจักรขับเคลื่อนให้ฝ่ายนิติบัญญัติ (สภา) สามารถทำงานกำหนดกฎเกณฑ์แห่งกฎหมายได้บนความชอบธรรมจากเสียงของราษฎร โดยผ่านการกลั่นกรองของสภาและวุฒิสภาอีกที

อย่างไรก็ดี ผู้คิดค้นระบบการปกครองแบบนิติรัฐ หรือนิติธรรม หรือกฎหมายเป็นใหญ่ในแผ่นดินนั้น เกรงว่าสุดท้ายแล้ว ตัวกฎหมายเองนั่นแหละ ที่จะกลับมาเอารัดเอาเปรียบประชาชน หากว่าอำนาจของนิติบัญญัตินั้นได้มาอยู่ในกลุ่มคนเพียงหยิบมือ ดังนั้น ในระบอบประชาธิปไตยทุกแห่งหน จึงต้องมีการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจรัฐที่แบ่งแยกออกเป็นสามส่วนด้วยกันคือ นิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ ระบอบประชาธิปไตยบนหลักนิติรัฐ จึงไม่ยอมปล่อยให้อำนาจใดอำนาจเดียวในสามส่วนได้พัฒนาตัวเองจนสุดโต่ง และไปบ่อนทำลายอีกขั้วอำนาจหนึ่งในสามประการดังกล่าวได้

ในต่างประเทศนั้น ถือว่า อำนาจบริหารของรัฐาธิปัตย์ (executive branch) นั้น กินขอบเขตใหญ่ที่สุดเพราะสามารถยืดหยุ่นได้มากที่สุดบนหลักรัฐศาสตร์ เพื่อที่จะได้สามารถออกนโยบายสนองต่อการขยายระบบเศรษฐกิจและความต้องการของประชาชนในประเทศได้ ส่วนอำนาจตุลาการนั้นเป็นอำนาจที่เล็กที่สุด เพราะมีความแข็งกระด้างและไม่ยืดหยุ่นของกฎหมายที่บังคับใช้ อย่างไรก็ดี บนความเล็กดังกล่าวเช่นว่านั้น อำนาจตุลาการกลับเป็นที่ยอมรับว่าเป็นอำนาจที่เข้มแข็ง ทรงพลัง และเป็นอำนาจสุดท้ายตามคอนเซปต์ในชื่อของหลัก ‘The Rule of Law’

ฉะนั้น กฎหมายทุกฉบับที่ผ่านรัฐสภา จะต้องเคารพกฎหมายตามลำดับศักดิ์ที่ใหญ่กว่า นั้นก็คือกฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายลำดับล่างที่มีเนื้อหาขัดต่อรัฐธรรมนูญนั้น จึงต้องถูกตีตกหรือเป็นโมฆะไป ส่วนฝ่ายที่มีอำนาจหน้าที่ตรวจสอบความผิดหลงของกฎหมาย ก็คือ อำนาจตุลาการ (judicial branch) ในบางประเทศได้ใช้ศาลยุติธรรม (judicial court) เป็นผู้ตรวจสอบอำนาจนิติบัญญัติ เช่นศาลสูงสุดในสหรัฐอเมริกา (US supreme court) แต่ในบางประเทศเช่นเยอรมนี ได้ใช้ศาลชำนาญการพิเศษเป็นฝ่ายตรวจสอบ นั่นคือศาลรัฐธรรมนูญ (Constitution Court) ศาลรัฐธรรมนูญในเยอรมัน ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้คัดลอกแบบอย่างมานั้น ได้รับการยอมรับว่าเป็น Warren of the Constitution หรือผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญ ศาลจึงมีอำนาจหยิบยกประเด็นที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหาที่ขัดต่อข้อบทของรัฐธรรมนูญได้เองโดยไม่ต้องผ่านหน่วยงานอื่นใด

ระบบศาลรัฐธรรมนูญของเยอรมันนี้จึงทำให้เกิดปรากฏการณ์อันพิสดารล้ำยุคล้ำสมัยขึ้นมาว่า ศาลรัฐธรรมนูญเข้าไปมีอำนาจเข้าแทรกแซงฝ่ายการเมืองผ่านกระบวนการตรวจสอบฝ่ายนิติบัญญัติได้ (maximum potential for ‘political influence’ using constitutional review) ซึ่งก็ได้เกิดขึ้นอย่างชนิดที่เปิดเผยและแผ่รัศมีวงกว้างไปกว่าศาลสูงสุดของสหรัฐอเมริกาที่ศาลมักจะชอบใส่อำนาจ judicial review ไว้ในคำพิพากษา เนื่องจากเป็นระบบกฎหมายคอมมอนลอว์ หรือ (judge - made law) ดังนั้น จึงเกิดกรณีสภาพการเมืองในประเทศเยอรมนี ที่พรรคฝ่ายเสียงข้างน้อยในรัฐสภาเยอรมันได้อาศัยช่องทางศาลรัฐธรรมนูญเพื่อมาใช้แก้ไขปัญหาทางการเมือง นั่นก็เป็นเพราะว่า วัตถุประสงค์ประการหนึ่งของอำนาจตรวจสอบและถ่วงดุล judicial review ของฝ่ายตุลาการในเยอรมนี ก็เพื่อคุ้มครองเสียงข้างน้อย (defeated parliamentary minority) จากเผด็จการเสียงทางรัฐสภา และประชาชนที่เมืองเบียร์ต่างนิยมและถือตนว่าเป็นระบอบประชาธิปไตยอย่างแท้จริง

อำนาจของศาลที่สามารถตรวจสอบหรือล้วงลูกกิจกรรมทางการเมืองในการออกกฎหมายที่มิชอบของฝ่ายนิติบัญญัตินั้นเรียกว่า “Judicial Review” หรือแปลเป็นไทยได้ว่า “การตรวจสอบและถ่วง ดุลอำนาจนิติบัญญัติ” สิ่งเหล่านี้ อาจทำให้ท่านผู้อ่านเกิดความไม่พอใจพอสมควรกับการมาก้าวก่ายอำนาจนิติบัญญัติของฝ่ายตุลาการ จึงขอให้ท่านผู้อ่านกลับไปไตร่ตรองอีกครั้งหนึ่งว่า ระบบตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจรัฐ (checks and balance) จะเกิดขึ้นได้อย่างไร หากว่าศาลนั้นได้จำกัดขอบเขตของตัวเองอยู่เพียงแค่การตัดสินและวินิจฉัยคดีแพ่ง คดีอาญา คดีปกครอง คดีคุ้มครองผู้บริโภค ฯลฯ

ฉะนั้น จึงสามารถตอบโจทย์ได้ชัดเจนว่า แท้จริงแล้ว อำนาจนิติบัญญัติของรัฐสภานั้น มิได้อยู่อย่างโดดเดี่ยวและเป็นอิสระอย่างที่หลายฝ่ายเข้าใจกันผิดๆ แต่ฝ่ายนิติบัญญัตินั้น เป็นเพียงสาขาหนึ่งในสามขา (Tripod) ของหลักนิติรัฐ ที่จะต้องถูกคานดุลจากอำนาจตุลาการ (Judiciary) เสมอ เพียงแต่ในทางปฏิบัติแล้ว ฝ่ายตุลาการมักจะไม่ค่อยไปก้าวก่ายอำนาจของนิติบัญญัติมาเท่าไหร่นัก ในประเทศสหรัฐอเมริกาเรียกว่าหลัก “Doctrine of Deference” คือ ศาลจะไม่เข้าไปยุ่งเกี่ยวกับด้านเทคนิคและวิทยาศาสตร์และปล่อยให้ฝ่ายสภาเล่นไปตามเกมแห่งอำนาจนิติบัญญัติ แต่ทันทีที่ศาลเห็นว่าเกมการออกบังคับใช้กฎหมายที่สภากำลังเล่นอยู่นั้นได้กระทบต่อความเป็นธรรม สิทธิขั้นพื้นฐาน ความเสมอภาค และความมั่นคงของประเทศ ศาลย่อมสามารถใช้อำนาจการตรวจสอบและถ่วงดุลฝ่ายนิติบัญญัติ (judicial review) ได้อย่างเข้มงวดเช่นกัน

การดื้อแพ่งหรืออารยะขัดขืน ที่ตอนนี้กำลังเป็นที่นิยมกันนั้น ขอแบ่งออกเป็นสองภาค ดังนี้

หนึ่ง อารยะขัดขืนโดยภาคเอกชนหรือพลเรือนเรียกว่า “civil disobedience” มิถือว่าเป็นการยึดอำนาจของรัฐาธิปัตย์ แต่เข้าข่ายการประท้วงหรือเรียกร้องสิทธิบางประการที่เห็นว่าไม่ยุติธรรม หรือได้มีเจตจำนงทางการเมือง (political will) ที่แตกต่างไปจากความเห็นของสภา ในฐานะที่ประชาชนได้เห็นตรงข้ามกับเสียงส่วนใหญ่ของ ส.ส.ในสภาในการผ่านร่างกฎหมายออกมา ซึ่งรัฐาธิปัตย์มีหน้าที่จะต้องให้ความคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในการแสดงออกทางการเมืองของท่านตามกติกาสากล Covenant of Civil and Political Rights (ICCPR) ที่ประเทศไทยได้ลงนามไว้ด้วย เพราะถือเป็น minority protection หรือการดูแลเสียงข้างน้อยตามหลักนิติธรรม

แต่ทั้งนี้ ผู้ประท้วงต้องมีความพร้อมที่จะรับผลทางกฎหมายที่ได้จงใจละเมิดในระหว่างการประท้วงนั้นด้วยเช่นกัน หลักการอารยะขัดขืน (civil disobedience) ได้ถูกนำมาใช้อย่างกว้างขวางทั่วโลกโดยขบวนการชาตินิยม (เช่น มหาตมะ คานธี ใช้ การละเมิดสิทธิ เพื่อประท้วง ต่อต้านการปกครอง อาณานิคมของอังกฤษ ในประเทศอินเดีย) ผู้นำสิทธิมนุษยชน (เช่น มาร์ติน ลูเธอร์คิง จูเนียร์ ใช้การละเมิดสิทธิ ในการ ประท้วงต่อต้านกฎหมาย แยกเชื้อชาติในสหรัฐอเมริกา) และ กลุ่มผู้ชุมนุมประท้วงต่อต้านสงคราม (เช่น มูฮัมหมัด อาลี ที่ใช้ใน การละเมิดสิทธิเพื่อประท้วง การมีส่วนร่วมของสหรัฐในการทำสงครามเวียดนาม)

สอง การที่ ส.ส.หรือข้าราชการฝ่ายการเมือง ที่ประสงค์จะดื้อแพ่งต่ออำนาจศาลนั้น ไม่เคยปรากฏในประวัติศาสตร์โลกเท่าที่ผู้เขียนได้ร่ำเรียนกฎหมายมา เนื่องจากอำนาจของฝ่ายรัฐสภานั้นต้องตกอยู่ภายใต้การตรวจสอบและถ่วงดุลของฝ่ายตุลาการ (checks and balance) จะมีเคยปรากฏก็เฉพาะในกรณีของปรากฏการณ์ ‘Counter-majoritarian Difficulty’ ในราวยุค ค.ศ.1970 กลางๆ เป็นเวลาที่ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันได้ “เหยียบเบรก” การผ่านร่างกฎหมายในรัฐสภาของประเทศเยอรมนีอย่างไม่อั้น เรียกได้ว่าไม่ไว้หน้าระบอบประชาธิปไตยหรือเสียงส่วนใหญ่ในสภา ถือเป็นเพียงการแสดงความเห็นและท่าทีที่ไม่เห็นด้วยของนักนิติบัญญัติ แต่ไม่ถึงขั้นที่ปฏิเสธและไม่ยอมรับอำนาจศาล

อย่างไรก็ดี การดื้อแพ่งหรือไม่ยอมรับอำนาจศาล หรือการวางแผนล้มศาลรัฐธรรมนูญนั้น ย่อมมีความเสี่ยงในประเด็นที่ว่า จะเป็นการล้มล้างอำนาจตุลาการแห่งรัฐธรรมนูญ หรือทำให้ใช้อำนาจดังกล่าวไม่ได้ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 113 อันเป็นความผิดฐานเป็นกบฏต่อราชอาณาจักรไทย (Treason) ซึ่งเมื่อเป็นความผิดทางอาญาแล้ว ศาลอาญาย่อมมีอำนาจลงโทษกลุ่มบุคคลหรือพรรคการเมืองที่ร่วมกระทำการดังกล่าวได้ แม้ว่าในวันนั้น จะไม่มีศาลรัฐธรรมนูญอยู่แล้วก็ตาม

หมายเหตุ - สิ่งที่จะเกิดขึ้นหลังจากที่ได้มีการล้มล้างศาลรัฐธรรมนูญก็คือ ประเทศไทยกำลังจะเปลี่ยนระบบตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจอธิปไตย (checks and balance) ไปจากระบบของเยอรมัน (centralized system) และไปใช้ระบบของสหรัฐอเมริกา (decentralized system) แทน เนื่องจากระบบของศาลรัฐธรรมนูญทั่วโลกนั้น ได้มีอยู่เพียงแค่สองระบบเท่านั้น ผลที่จะเกิดตามมาก็คือ ศาลยุติธรรม (judicial court) จะกลับเข้ามาเป็นผู้ทำหน้าที่รักษาการตรวจสอบและถ่วงดุล หรือ ‘judicial review’ ในการออกบังคับใช้กฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติต่อไป ซึ่งก็เท่ากับว่า เป็นการยินยอมให้ระบบศาลยุติธรรมสามารถเข้ามาบังคับผลของการกระทำความผิดทางอาญาในกิจกรรมใดๆ ทางการเมืองของฝ่ายนิติบัญญัติได้ในทันที