อำนาจของศาลปกครองกับการบริหารประเทศไทย

ไม่ว่าจะเป็นกรณีมูลนิธิเพื่อผู้บริโภคยื่นฟ้องนายกรัฐมนตรีกรณีการปรับขึ้นราคาก๊าซแอลพีจีภาคครัวเรือน กลุ่มผู้เลี้ยงไข่ไก่รายย่อยภาคกลางยื่นคำร้องต่อศาลปกครองขอให้มีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราว และยกเลิกโครงการไข่ไก่ธงฟ้า ไล่เรียงมาจนถึงกรณีที่กลุ่มผู้ค้าตลาดนัดจตุจักรยื่นฟ้องขอเพิกถอนประกาศกองอำนวยการตลาดนัดกรุงเทพมหานครที่เรียกเก็บค่าเช่าในตลาดนัดจตุจักรเพิ่มขึ้นจาก 120 บาทต่อเดือน เป็น 8,100 บาทต่อเดือน และอาจเกิดความสงสัยว่าศาลปกครองและศาลทั่วไปมีความแตกต่างกันอย่างไร อำนาจในการพิจารณาคดีของศาลปกครองมีอย่างไรบ้าง ทำไมจึงดูเหมือนกับว่าไม่ว่าเรื่องอะไร ประเด็นอะไร ใครมีเรื่องไม่พอใจ ก็สามารถยื่นฟ้องต่อศาลปกครองได้ วันนี้ผู้เขียนจะมาเล่าให้ทุกท่านฟังค่ะ

เหตุผลและความจำเป็นที่จะต้องมีศาลปกครองแยกต่างหากจากศาลยุติธรรม (หมายถึงศาลที่อำนาจในการพิจารณาคดีแพ่ง-คดีอาญาทั่วไป) นั้นเริ่มมาจากแนวความคิดที่ว่าข้อพิพาทที่เกี่ยวกับการบริหารราชการของฝ่ายปกครองนั้นแตกต่างจากข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน (ข้อพิพาทที่เป็นคดีแพ่ง) เนื่องจากการพิจารณาพิพากษาคดีปกครองนั้นจะมีผลเป็นการบริหารงานทางปกครองด้วย ผู้ที่จะพิจารณาคดีปกครองจึงควรมีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน เหตุผลอีกประการหนึ่งคือข้อพิพาทที่เป็นคดีปกครองนั้นเป็นข้อพิพาทระหว่างคู่ความที่มีฐานะไม่เท่าเทียมกันคือรัฐกับเอกชน ซึ่งต่างจากคดีแพ่งทั่วไปซึ่งเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนและเอกชนด้วยกัน จึงเป็นเหตุให้ศาลปกครองถูกจัดตั้งขึ้นในปี 2542

ดังที่กล่าวไว้แล้วว่า ศาลปกครองเป็นศาลที่ถูกจัดตั้งขึ้นมาให้มีอำนาจในการพิจารณาข้อพิพาทเฉพาะเรื่อง นั้นคือ ข้อพิพาทที่เป็น "คดีปกครอง" ซึ่งหากพิจารณาตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 (พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ) นั้นจะเห็นได้ว่าคดีที่ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณา ได้แก่ (1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (2) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติล่าช้า (3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ (4) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง (5) คดีที่กฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำหรือละเว้นการกระทำ (6) คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง

จะเห็นได้ว่าเขตอำนาจในการพิจารณาคดีของศาลปกครองนั้นค่อนข้างกว้าง ดูเผินๆ เหมือนกับว่าคดีใดก็ตามที่เกี่ยวข้องกับ “หน่วยงานทางปกครอง” แล้วศาลปกครองจะมีอำนาจในการพิจารณาคดีทุกกรณี แต่อันที่จริงแล้วในทางทฤษฎีกฎหมายมหาชนก็มีการจำกัดอำนาจของศาลปกครองเอาไว้ว่าหลายทฤษฎีด้วยกัน อาทิเช่น ทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาล (act of government) ซึ่งมีแนวคิดว่าการกระทำของรัฐบาลอยู่นอกเหนือการควบคุมของศาล และการดำเนินการบางอย่างของรัฐบาลเอกชนไม่อาจนำไปฟ้องต่อศาลปกครองได้ ซึ่งต่อมาทฤษฎีนี้ก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติในประเทศฝรั่งเศส เนื่องจากรัฐบาลมักนำมาอ้างเป็นเหตุผลที่จะทำให้การกระทำของตนไม่ตกอยู่ภายใต้อำนาจในการพิจารณาคดีของศาลปกครอง ต่อมาศาลปกครองฝรั่งเศสจึงได้มีแนววินิจฉัยไว้ว่าการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารที่ศาลปกครองจะไม่ควบคุมมี 2 ประเภท คือ 1) การใช้อำนาจของฝ่ายบริหารที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างรัฐบาลกับรัฐสภา และ 2) การใช้อำนาจของฝ่ายบริหารในเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างประเทศกับรัฐอื่นหรือองค์การระหว่างประเทศ

ศาลปกครองของประเทศไทยเองก็เคยวินิจฉัยในทำนองเดียวกันกับศาลปกครองฝรั่งเศส แม้ว่าจะไม่ได้ให้เหตุผลไว้ชัดเจนว่าการกระทำของรัฐบาลไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาคดีของศาลปกครองก็ตาม ดังปรากฏในคำสั่งศาลปกครองสูงสุดดังต่อไปนี้

คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 3/2549 ซึ่งเป็นกรณีที่ประชาชนผู้ฟ้องคดีฟ้องเพิกถอนพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2549 โดยอ้างว่าการตราพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากเป็นการตราพระราชกฤษฎีกาโดยอาศัยเหตุผลเกี่ยวกับการชุมนุมและข้อเรียกร้องทางการเมือง ซึ่งประชาชนมีสิทธิในการชุมนุมตามรัฐธรรมนูญอยู่แล้ว แต่ศาลปกครองสูงสุดในคดีนี้เห็นว่าคดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจในการพิจารณาของศาลปกครองเนื่องจากพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้เป็นกลไกอย่างหนึ่งในการดำเนินการตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 116 ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ

คำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ 178/2550 กรณีที่ประชาชนกลุ่มหนึ่งได้ยื่นฟ้องกระทรวงต่างประเทศและคณะรัฐมนตรี กรณีที่ได้เข้าทำความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย - ญี่ปุ่น โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งในคดีนี้ศาลปกครองกลางและศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องกันว่า แม้คณะรัฐมนตรีจะเป็นเจ้าหน้าที่รัฐตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ และคดีนี้จะเป็นคดีพิพาทอันเนื่องมาจากคณะรัฐมนตรีใช้อำนาจทางบริหารของรัฐตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีผลใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติกระทำการไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด หรือคดีพิพาทอันเนื่องมาจากที่คณะรัฐมนตรีละเลยต่อหน้าที่ที่จะต้องใช้อำนาจทางบริหารของรัฐตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีผลใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติกระทำการดังกล่าว หรือกระทำการดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรย่อมเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ก็ตาม แต่ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีใช้อำนาจทางบริหารของรัฐตามรัฐธรรมนูญกระทำการเกี่ยวกับความสัมพันธ์กับรัฐสภาหรือความสัมพันธ์ระหว่างประเทศก็ตาม คณะรัฐมนตรีไม่ได้กระทำการในฐานะที่เป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” ตามนัยมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ แต่กระทำการในฐานะที่เป็น “องค์กรตามรัฐธรรมนูญ” และคดีพิพาทอันเนื่องมาจากการที่คณะรัฐมนตรีใช้อำนาจทางบริหารของรัฐตามรัฐธรรมนูญกระทำการในความสัมพันธ์กับรัฐสภาหรือการกระทำในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศหรือคดีพิพาทอันเนื่องมาจากการที่คณะรัฐมนตรีละเลยต่อหน้าที่ที่จะต้องใช้อำนาจทางบริหารของรัฐตามรัฐธรรมนูญกระทำการดังกล่าว หรือใช้อำนาจทางบริหารของรัฐตามรัฐธรรมนูญกระทำการดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง

กล่าวโดยสรุป ทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาล เป็นทฤษฎีหนึ่งที่มีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันไม่ให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาคดีจนเสมือนกับว่าศาลกลายเป็นฝ่ายบริหารเสียเอง ไม่เช่นนั้นก็คงไม่มีความจำเป็นอะไรที่จะต้องแบ่งอำนาจอธิปไตยออกเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ

บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียนอันเป็นความเห็นในทางวิชาการ และไม่ใช่ความเห็นของบริษัท อัลเลน แอนด์ โอเวอรี่ (ประเทศไทย) จำกัด ที่ผู้เขียนทำงานอยู่