ศาลรัฐธรรมนูญ : ผู้พิทักษ์จิตวิญญาณแห่งรัฐ ?

จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เมื่อปี พ.ศ.2475 และได้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับแรกประกาศใช้ในปีดังกล่าวอันถือว่าเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐ (supreme law) ที่แสดงถึงกลไกแห่งอำนาจของรัฐาธิปัตย์ (sovereignty) หรือการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตยของรัฐ (separation of powers) เป็นสามส่วนได้แก่ อำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติและอำนาจตุลาการ โดยให้อำนาจทั้งสามฝ่ายดังกล่าวต่างถ่วงดุลซึ่งกันและกัน (check and balance) เพื่อให้การปกครองประเทศดำเนินอยู่บนพื้นฐานของหลักนิติรัฐ (the rules of law) ซึ่งรัฐธรรมนูญทุกฉบับต่อๆ มาก็ยึดหลักการนี้

แรกเริ่มเดิมทีแล้ว ประเทศไทยใช้ระบบศาลเดี่ยว (single court system) คือ ศาลยุติธรรมมาตลอด จนกระทั่งมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 จึงได้เปลี่ยนมาเป็นระบบศาลคู่ (dual court system) ตามแนวทางระบบศาลคู่สูงสุด (Cour de Cassasion et Conseil d’Etat) ของประเทศฝรั่งเศสและมีบทบัญญัติให้จัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญ (Constitutional court) ในรูปแบบปัจจุบันขึ้น และต่อมาเมื่อเปลี่ยนมาเป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ก็ยังคงบทบัญญัติให้มีศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่มิใช่ส่วนหนึ่งของระบบศาลยุติธรรม (judicial court system) โดยกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจและหน้าที่ในการพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทอันเกี่ยวเนื่องกับรัฐธรรมนูญ (judicial review) ทั้งนี้ เพื่อเป็นการสกัดกั้นหรือยับยั้งมิให้กฎหมายที่ผ่านออกมาจากรัฐสภาหรือการกระทำใดๆ ของฝ่ายการเมืองหรือฝ่ายบริหาร ไปขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศเพื่อเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน (guarantee of people’s rights) ดังที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 บัญญัติไว้ในมาตรา 6 ว่า “รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือ ข้อบังคับ ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้” และจากผลการทำหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดของศาลรัฐธรรมนูญที่ผ่านมามีทั้งได้รับการชื่นชมและมีทั้งการก่นด่าตำหนิติเตียน ซึ่งก็เป็นเรื่องที่พอจะคาดเดาได้จากบริบทของสังคมไทย

การวินิจฉัยชี้ขาดคดีความต่างๆ ที่มีการนำเสนอมายังศาลรัฐธรรมนูญนั้น ตามข่าวสารที่สื่อมวลชนนำเสนอดูเหมือนว่าฝ่ายการเมืองบางส่วนที่มาจากการเลือกตั้งจะไม่ให้การยอมรับศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งปัญหาการไม่ยอมรับอำนาจศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวนั้น ไม่ใช่มีเฉพาะในประเทศไทย แต่ในประวัติศาสตร์สหรัฐอเมริกา สหพันธสาธารณรัฐเยอรมนีและนานาอารยะประเทศต่างก็เคยผ่านปรากฏการณ์อย่างที่เกิดขึ้นในประเทศไทยในขณะนี้มาแล้วเช่นกัน (ซึ่งนักกฎหมายในสหรัฐฯเรียกว่าปรากฏการณ์ “counter-majoritarian difficulty”) ด้วยเหตุผลที่ว่า ฝ่ายนิติบัญญัติมาจากการเลือกตั้งของประชาชน เพราะฉะนั้นสมาชิกสภาคองเกรสต่างหากที่สมควรต้องเป็นผู้รับผิดชอบต่อประชาชน (accountability to its citizen) ผู้พิพากษาศาลสูงสุดนั้นเข้ามาดำรงตำแหน่งด้วยการแต่งตั้ง มิใช่มาจากกระบวนการการเลือกตั้งจึงไม่เหมาะสมที่จะมาทำตัวให้มีอำนาจเกินสภาคองเกรส แต่ศาลสูงสุดของสหรัฐฯ (US supreme court) ให้คำอธิบายว่า judicial review power ก็คือ อำนาจหน้าที่ของตุลาการสูงสุดในการสกัดกั้นหรือยับยั้งมิให้กฎหมายที่ผ่านออกมาจากรัฐสภาหรือการกระทำใดๆ ของฝ่ายการเมืองหรือฝ่ายบริหาร ไปขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ ซึ่งกฎหมายดั้งเดิม (Judiciary Act of 1789) ได้ให้อำนาจศาลที่จะมีคำวินิจฉัยคดีเป็นที่สุดซึ่งรวมถึงการมีอำนาจวินิจฉัย “ความชอบด้วยกฎหมาย” (validity) ของสนธิสัญญาหรือกฎหมายใดๆ ของประเทศได้ด้วย

ดังนั้น judicial review power ถือว่าเป็น ความยินยอมของมหาชน (popular consent) เพราะว่ารัฐธรรมนูญนั้นเป็นหลักฐานความยินยอมจากประชาชน และเป็นกฎหมายสูงสุดอยู่แล้ว เพราะฉะนั้นการกระทำใดๆ ของสภาคองเกรสย่อมตกอยู่ภายใต้ความศักดิ์สิทธิ์ของรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น แต่อย่างไรก็ตามศาลสูงสุดสหรัฐฯจะไม่ใช้อำนาจตุลาการเข้าไปก้าวก่ายหรือแทรกแซงการเมืองเฉพาะในมิติด้านเทคนิคหรือวิทยาศาสตร์ (doctrine of judicial deference) และวิธีการวินิจฉัยข้อโต้แย้งรัฐธรรมนูญของศาล (interpretive methodology) ผู้พิพากษาถูกผูกมัดว่าจะต้องอยู่บนหลักการว่า หากศาลสูงสุดได้ตัดสินคดีแล้ว คำตัดสินนั้นย่อมผูกมัดตัวศาลเองให้ต้องเคารพด้วยและจะไม่กลับคำตัดสินของตนเองในอนาคต (stare desicis) และอำนาจตรวจสอบฝ่ายนิติบัญญัติของศาลสูงสุดสหรัฐฯในทางวิชาการเรียกว่า posteriori review เนื่องจากจะใช้อำนาจตรวจสอบได้ก็ต่อเมื่อกฎหมายหรือการกระทำทางรัฐสภาไปขัดต่อรัฐธรรมนูญที่ได้มีการประกาศใช้หรือส่งผลกระทบในทางปฏิบัติและต้องเป็นกรณีที่มีข้อโต้เถียงโดยคู่กรณี (litigants) ด้วยเสมอ

สำหรับกรณีของศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนี (Bundesverfassungsgericht หรือ BverfG) ซึ่งตั้งขึ้นในปี ค.ศ.1951 ทำหน้าที่สองส่วน (dual roles) คือ หน้าที่แรกในฐานะเป็นศาลยุติธรรม (court of justice) และหน้าที่ที่สอง ในฐานะเป็นผู้พิทักษ์ปกป้องรัฐธรรมนูญ (warden of the constitution)

ทั้งนี้ ในช่วงทศวรรษที่ 1970 เป็นช่วงที่ถือว่ายุ่งยากและวิกฤติ ศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนีได้ใช้อำนาจในฐานะตุลาการสูงสุดในการสกัดกั้นหรือยับยั้งมิให้กฎหมายที่ผ่านออกมาจากรัฐสภาหรือการกระทำใดๆของฝ่ายการเมืองหรือฝ่ายบริหาร ที่ไปขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญจำนวนมาก จนถูกประณามจากเหล่านักกฎหมายและประชาชนว่า “ศาลรัฐธรรมนูญกำลังฝ่าฝืนและก้าวล่วงเข้าไปข้องเกี่ยวกับเรื่องทางการเมือง” (political sphere) และกล่าวหาว่าตุลาการศาลรัฐธรรมนูญกำลังใช้อำนาจโดยมิชอบ (abuse of power) ปฏิบัติหน้าที่ขัดต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตย (separation of powers) ตีความขยายอำนาจศาลรัฐธรรมนูญให้เพิ่มมากขึ้นจนเกินหลักการพื้นฐาน (Grundgesetz, basic law หรือ rules of law) จนดูเหมือนว่าศาลมีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ

โดยความจริงแล้ว การใช้อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนีในลักษณะเข้าไปก้าวก่ายหรือแทรกแซงกิจกรรมทางการเมือง (political interference) ถือว่าเป็นการใช้อำนาจโดยชอบตามกรอบของรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธสาธารณรัฐ (maximum potential for political influence using constitutional review) เพื่อคุ้มครองเสียงข้างน้อย (defeated parliamentary minority) ทั้งนี้ เพื่อจะไม่ให้ปรากฏการณ์การใช้อำนาจของรัฐบาลเผด็จการทางทหาร (tyrants) อันป่าเถื่อนโหดร้ายที่เกิดขึ้นในช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยฝีมือของจอมเผด็จการทางทหารอดอล์ฟ ฮิตเลอร์ เกิดขึ้นซ้ำอีก

โดยวิธีการวินิจฉัยข้อโต้แย้งรัฐธรรมนูญของศาล (interpretive methodology) ศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนีจะไม่ถูกผูกมัดในคำตัดสินของตนเอง และมีอำนาจที่จะหยิบยกวินิจฉัยข้อสงสัยในรัฐธรรมนูญได้ด้วยตนเองโดยไม่ต้องรอให้มีผู้ใดยกคดีขึ้นกล่าวอ้างก่อน (absence of an actual case or abstract review) ในทางวิชาการเรียกว่า priori review และการปฏิบัติหน้าที่ด้วยความกล้าหาญดังกล่าว (บนหลักการที่ถูกต้อง) ทำให้ศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนีได้รับเกียรติว่าเป็นผู้ปกปักรักษารัฐธรรมนูญ (supreme guardian of the constitution) และได้รับความเชื่อถือศรัทธาจากประชาชนชาวเยอรมันจนยอมรับเป็นที่ยุติแล้วว่า ศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนีถือเป็น “อำนาจสุดท้ายทางการเมือง” (political arbiter) และปัจจุบันทั่วโลกได้ยอมรับว่าศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนีเป็นศาลแห่งรัฐที่มีอำนาจมากที่สุดในโลกศาลหนึ่ง

สำหรับระบบศาลรัฐธรรมนูญของไทยนั้นได้ถอดรูปแบบมาจากระบบศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนีเหมือนการโคลนนิ่งเลยทีเดียว และที่สำคัญทั้งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับ พ.ศ.2540 และฉบับ พ.ศ.2550 ต่างก็กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมี judicial review power ในระดับที่เป็น superpower

ทั้งนี้ พอจะมองเห็นความมุ่งหมายแห่งรัฐธรรมนูญได้ว่าต้องการให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้ดูแลกติกาในระบอบการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของราชอาณาจักรไทยได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ซึ่งในทางปรัชญากฎหมายก็คือเป็นผู้ปกป้องจิตวิญญาณแห่งรัฐ (evil of state protector) ดังจะเห็นได้จากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ที่ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 216 วรรค 5 ว่า “คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญให้เป็นเด็ดขาด มีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาลและองค์กรอื่นของรัฐ”

และที่สำคัญที่สุด มาตรา 7 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันบัญญัติว่า “ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ซึ่งมาตรานี้เป็นบทบัญญัติที่ให้อำนาจอย่างกว้างขวางแก่ศาลรัฐธรรมนูญเพียงองค์กรเดียวที่จะได้ทำหน้าที่พิทักษ์และปกป้องจิตวิญญาณแห่งระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขให้อยู่คู่กับราชอาณาจักรไทยตราบนานเท่านาน

ผู้เขียนและพี่น้องชาวไทยต่างคาดหวังเช่นเดียวกันว่าศาลรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยจะก้าวเดินไปสู่บทบาทความเป็น “ผู้พิทักษ์ปกป้องรัฐธรรมนูญ” และ “อำนาจสุดท้ายทางการเมือง” ในระดับมาตรฐานเดียวกันกับศาลสูงสุดของสหรัฐฯ ศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนี และศาลรัฐธรรมนูญของนานาอารยะประเทศ เพื่อความสมานฉันท์และผาสุกของปวงเราชาวไทยต่อไป

เกี่ยวกับผู้เขียน :

อุดมศักดิ์ โหมดม่วง

อัยการจังหวัดประจำสำนักงานอัยการสูงสุด

สำนักงานคุ้มครองสิทธิและช่วยเหลือทางกฎหมายแก่ประชาชน

สำนักงานอัยการจังหวัดเกาะสมุย