จุดคานงัดเพื่อการปฏิรูป

จุดคานงัดเพื่อการปฏิรูป

บทความนี้จะกล่าวถึงการถอดบทเรียนที่สำคัญใน 2 กรณีของการปฏิรูปที่ยาก คือ การปฏิรูปการศึกษาและการปฏิรูปภาษี ยกเคสจากประเทศที่ประสบความสำเร็จ

บทความโดย ธราธร รัตนนฤมิตศร สถาบันอนาคตไทยศึกษา 

https://www.facebook.com/thailandfuturefoundation/

 

กระบวนการผลักดันการปฏิรูปจนเกิดความสำเร็จนั้น เป็นที่ยอมรับกันว่าเป็นความท้าทายที่ยากลำบากมาก บทความนี้จะกล่าวถึงการถอดบทเรียนที่สำคัญใน 2 กรณีของการปฏิรูปที่ยาก คือ การปฏิรูปการศึกษาและการปฏิรูปภาษี ว่าบทเรียนจากประเทศที่ปฏิรูปสำเร็จนั้นมีจุดคานงัดเพื่อการปฏิรูปอะไรบ้าง

ในกระบวนการปฏิรูปการศึกษา (Education Reform) ของประเทศที่ดำเนินการสำเร็จอย่างกรณีฟินแลนด์ ปัจจัยสำคัญที่ช่วยกระตุ้นการปฏิรูปการศึกษาเกิดจากกลุ่มสถาบันนอกวงการการศึกษา (external actors) ที่เข้มแข็ง คือสภาเศรษฐกิจ (Economic Council) ในสำนักนายกรัฐมนตรี ซึ่งได้มีบทบาทสำคัญในการวางยุทธศาสตร์ใช้ประโยชน์จากโลกาภิวัฒน์ และส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์คือการปฏิรูปการศึกษาในระดับโปลีเทคนิคและมหาวิทยาลัย 

สภาเศรษฐกิจช่วยผลักดันการปฏิรูปการศึกษา ขยายวงของผู้มีส่วนได้เสียให้กว้างขึ้นกว่าการจำกัดเฉพาะในแวดวงการศึกษา รวมทั้งกระตุ้นผ่านการเปรียบเทียบกับนานาชาติซึ่งช่วยให้ประเทศฟินแลนด์วัดผลงานเปรียบเทียบกับประเทศเพื่อนบ้าน ไม่ใช่เทียบกับอดีตของตนเท่านั้น

การปฏิรูปการศึกษามักมีความซับซ้อนจากความไม่แน่นอนในด้านต้นทุนและผลประโยชน์ รวมถึงเวลาที่มักจะมีระยะที่นานกว่าจะเกิดผลสัมฤทธิ์ อีกทั้งมักมีแรงต้านสูง โดยเฉพาะจากผู้ให้บริการการศึกษา เช่น ครู อาจารย์ นอกจากนี้ การที่ใช้เวลานานกว่าจะเห็นผลการปฏิรูป จึงมักไม่ได้รับความสนใจจากนักการเมืองที่มักต้องการผลงานในระยะสั้น

ประสบการณ์ของฟินแลนด์ชี้ว่าผู้ดำเนินนโยบายควรสร้างฉันทมติในเป้าหมายของการปฏิรูปการศึกษา เปิดให้มีส่วนร่วมในเชิงรุกสำหรับผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย โดยเฉพาะครู ในการออกแบบและการนำไปปฏิบัติจริง การปฏิรูปการศึกษาต้องการการสนับสนุนในด้านการงบประมาณที่ยั่งยืนต่อเนื่อง ต้องสร้างระบบการตอบสนองหรือปรับเปลี่ยนเมื่อได้รับผลป้อนกลับจากทุกระดับ เนื่องจากกระบวนการปฏิรูปการศึกษาใช้เวลานานมากจึงอาจมีการปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น

นอกจากนี้ กระบวนการปฏิรูปต้องทำให้ครูมีความมั่นใจว่าพวกเขาจะได้รับเครื่องมือเพื่อเปลี่ยนแปลงอย่างเพียงพอและควรสร้างความตระหนักหรือสร้างแรงจูงใจให้ครูที่จะช่วยเพิ่มผลสัมฤทธิ์ให้กับนักเรียนของตน ภาครัฐทั้งหมดและทุกส่วนของสังคมต้องมีส่วนร่วมในกระบวนการปฏิรูปการศึกษาเนื่องจากเกี่ยวข้องกับหน่วยงานจำนวนมาก ซึ่งจำเป็นต้องมีการร่วมมือกันระหว่างหน่วยงานในทุกระดับ

ในกรณีการปฏิรูประบบภาษี (Tax Reform) ซึ่งเป็นเรื่องใหญ่และยาก ประสบการณ์ของประเทศต่างๆ ชี้ว่าหัวใจสำคัญของการปฏิรูประบบภาษีคือการต้องรักษาสมดุลระหว่างประสิทธิภาพ (efficiency) และความเสมอภาค (equity) ในเชิงประสิทธิภาพคือภาษีไม่ควรบิดเบือนการตัดสินใจของบุคคลหรือบิดเบือนให้น้อยที่สุด ส่วนในด้านความเสมอภาคหมายถึงความเสมอภาคในแนวนอน (horizontal equity) ซึ่งบุคคลที่อยู่ในสถานภาพเหมือนกันควรเสียภาษีเท่ากัน และความเสมอภาคในแนวตั้ง (vertical equity) ซึ่งหมายถึงบุคคลที่อยู่ในสถานภาพดีกว่าควรเสียภาษีในสัดส่วนที่สูงกว่า

การปฏิรูประบบภาษีจะต้องไม่ทำให้ระดับรายได้จากภาษีของรัฐลดลงหรือเกิดความไม่แน่นอนในด้านรายได้จากภาษี และต้องคำนึงถึงการหลบหลีกภาษี (tax avoidance) และการหลีกเลี่ยงภาษี (tax evasion) ซึ่งจะส่งผลให้รายได้จากภาษีลดลง

ในกระบวนการปฏิรูป นักการเมืองมีแรงจูงใจที่จะใช้การปฏิรูปภาษีก็ต่อเมื่อผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นจะตกอยู่กับคนจำนวนมาก โดยเฉพาะกลุ่มคะแนนเสียงที่คาดเดาได้ยาก (swing voters) ซึ่งนักการเมืองมักมีแรงจูงใจที่จะบังคับใช้กฎหมายปฏิรูปภาษีเมื่อมีผู้ได้รับประโยชน์ในการเลือกตั้งครั้งต่อไปและเมื่อไม่มีต้นทุนเกิดขึ้น อย่างไรก็ตาม การปฏิรูปภาษีทั้งระบบมักจะใช้เวลานานกว่าการเพิ่มหรือลดอัตราภาษี และมักจะมีความซับซ้อนสูงในสายตาของผู้ลงคะแนนเสียง ดังนั้น นักการเมืองมักจะใช้มาตรการเฉพาะด้านภาษีมากกว่าการปฏิรูปทั้งระบบโดยเฉพาะเมื่อใกล้กำหนดเลือกตั้ง

ความไม่แน่นอนของการกระจายผลประโยชน์ก็อาจขัดขวางการปฏิรูปภาษี โดยเฉพาะความไม่แน่นอนเกี่ยวกับใครได้ประโยชน์หรือใครเสียประโยชน์ กลุ่มผลประโยชน์มักจะมีอิทธิพลสูงต่อการขัดขวางการปฏิรูประบบภาษี ในขณะที่ผู้ได้ประโยชน์จากการปฏิรูปภาษีมักจะไม่ส่งเสียง ข้อควรระวังอีกประการคือการปฏิรูประบบภาษีอาจทำให้เกิดกลุ่มผลประโยชน์กลุ่มใหม่ขึ้นมาอีกได้

การออกแบบข้อเสนอการปฏิรูปภาษีจึงควรตั้งอยู่บนวิสัยทัศน์และยุทธศาสตร์ที่ชัดเจนและมีผลงานวิชาการที่น่าเชื่อถือสนับสนุน การปฏิรูปภาษีเพื่อลดความเหลื่อมล้ำหรือเพิ่มความเท่าเทียมควรมองระบบภาษีทั้งระบบมากกว่าการปฏิรูปภาษีเป็นประเภทๆ ซึ่งสอดคล้องกับข้อเสนอการปฏิรูประบบภาษีของอังกฤษโดย Sir James Mirrlees นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล หรือ Mirrless Review ที่นำเสนอต่อรัฐบาลอังกฤษในปี 2010

การปฏิรูปภาษีควรมีการตกลงในหลักการบางอย่างกับผู้มีส่วนได้เสียต่างๆ ไว้ล่วงหน้าเพื่อช่วยให้ผ่านกระบวนการปฏิรูปไปได้ เช่น การปฏิรูปจะไม่ทำให้รายได้ภาษีลดลง หรือการปฏิรูปภาษีจะไม่ทำให้สิทธิประโยชน์ลดลง เป็นต้น และการปฏิรูประบบภาษีที่ประสบความสำเร็จต้องการความเป็นผู้นำที่สูงเพื่อผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลง

เราจะเห็นได้ว่าจากกรณีการปฏิรูปการศึกษาและการปฏิรูปภาษีให้ประสบความสำเร็จนั้น หัวใจสำคัญไม่ได้อยู่เพียงเนื้อหาของการปฏิรูปว่าจะทำอะไรเท่านั้น แต่จุดคานงัดที่สำคัญนั้นอยู่ที่การออกแบบกระบวนการปฏิรูปให้มีประสิทธิภาพ คำนึงถึงผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในระบบ แรงจูงใจและแรงต้านของกลุ่มต่างๆ และอื่นๆ ซึ่งเป็นโจทย์ที่สำคัญที่นักปฏิรูปจะต้องให้ความสนใจเพื่อผลักดันการปฏิรูปของไทยในอนาคต.