ยกเครื่องเยียวยาผลกระทบ 'ท่วม-แล้ง' ให้ชาวนา ด้วยเทคโนโลยี

สองโครงการบรรเทาภัยพิบัติทางธรรมชาติดังกล่าวนั้น โครงการแรก เป็นการเยียวยาความเสียหายให้แก่ชาวนาที่ได้รับความเสียหายจากภัยพิบัติทางธรรมชาติ ดำเนินการมาตั้งแต่ปี 2545 ครอบคลุมประเภทของภัยพิบัติเกือบทุกประเภท โดยให้ความช่วยเหลือราว 30% ของต้นทุนการผลิต  

โครงการที่สอง เป็นการประกันภัยข้าวนาปี โดยรัฐให้การอุดหนุนเบี้ยประกัน เริ่มดำเนินการมาตั้งแต่ปี 2554 รับประกันความเสียหายจากภัย 7 ชนิด ดำเนินการร่วมกับ ธ.ก.ส. และสมาคมประกันวินาศภัย (โดยอาศัยกระบวนการตรวจสอบความเสียหายจากโครงการแรกมาอนุมัติสินไหม เงินสินไหมจากการประกันมีมูลค่า 30% ของต้นทุนการผลิต

งานวิจัยเรื่อง “การออกแบบการจัดการความเสี่ยงปัญหาสภาพภูมิอากาศสำหรับการผลิตข้าวของไทย” (Re(Designing) Climate Risk Management Scheme for Thailand’s Rice Production) ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ภายใต้แผนการเงินเพื่อการปรับตัวรับมือกับการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ (AFFP) ซึ่งได้รับการสนับสนุนจาก International Development Research Center (IDRC) ประเทศแคนาดา และสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) พบว่าในการดำเนินงานทั้ง 2 โครงการที่ผ่านมา ประสบปัญหาอย่างน้อย 4 ประการ ได้แก่

1. โครงการเยียวยาฯ ใช้เวลานานในการตรวจสอบความเสียหาย ทำให้การเยียวยาไม่ทันกาลกับความเดือดร้อน ไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของการช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน โดยใช้ระยะรวม 95-115 วัน นับตั้งแต่ภายหลังการประกาศภัย จนกระทั่งถึงขั้นตอนการบันทึกข้อมูลเพื่อขออนุมัติงบประมาณช่วยเหลือเกษตรกรผู้ประสบภัย (กษ.02) และใช้เวลาอีกหลายเดือนในการอนุมัติงบประมาณถ้าต้องส่งเรื่องเข้ามาพิจารณาที่ส่วนกลาง

2. โครงการเยียวยาฯ มีต้นทุนของกระบวนการตรวจสอบความเสียหายโดยเฉลี่ยสูงถึง 295 ล้านบาทต่อปี (2559-2561) ต้นทุนดังกล่าวมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นเรื่อย ๆ ประมาณ 0.6-3.1% ต่อปี ตามปัญหาโลกร้อนและปัญหาสภาพอากาศแปรปรวน

3. โครงการเยียวยาความเสียหายและประกันภัยข้าวนาปี จำกัดความช่วยเหลือเฉพาะชาวนาที่ผลผลิตเสียสิ้นเชิงเท่านั้น ละเลยชาวนาที่ผลผลิตเสียหายเพียงบางส่วนซึ่งส่วนใหญ่อยู่นอกเขตชลประทาน

4. พื้นที่เข้าข่ายเป็นเขตภัยพิบัติ ขึ้นกับประกาศโดยผู้ว่าราชการจังหวัดที่อ้างอิงเกณฑ์ของประกาศสาธารณภัยซึ่งเหมาะกับภัยขนาดใหญ่ และไม่ได้ระบุพื้นที่ขั้นต่ำ โดยที่ผ่านมานิยามพื้นที่ประสบภัย ต้องมีหลายหมู่บ้าน หรือหลายครัวเรือนจึงจะประกาศเขตประสบภัยพิบัติ

 สถิติของสมาคมประกันวินาศภัยระบุว่ามีชาวนามาร้องขอสินไหมกรุณา (เงินสินไหมทดแทนที่บริษัทประกันจ่ายให้ด้วยความเห็นอกเห็นใจ ต่อเหตุการณ์ความเสียหายที่ไม่ได้อยู่ในความคุ้มครองของกรมธรรม์) ถึง 4.5% ของพื้นที่ที่ทำประกันภัย

            เพื่อแก้ปัญหา 4 ประการข้างต้น ควรนำเทคโนโลยีมาช่วยลดความซับซ้อนของกระบวนการประกาศเขตภัยพิบัติ ตรวจสอบความเสียหาย โดยอาศัยการพัฒนาดัชนีวัดความเสียหายของผลผลิตทางการเกษตรทางอ้อม (index based insurance) แทนการยึดผลกระทบความเสียหายทางการเกษตรโดยตรงแบบเดิม

ดังเช่น โครงการประกันภัยข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ เป็นโครงการประกันภัยแล้งที่ใช้ระบบการประกันภัยจากดัชนีสภาพภูมิอากาศ ที่อาศัยปริมาณน้ำฝนสะสมจากสถานีตรวจอากาศ เป็นตัวคาดการณ์ความเสียหายของชาวนาในแปลง โดยไม่ต้องลงไปสำรวจแปลง

แนวคิดหลักของโครงการวิจัยนี้คือ การกำหนดตัวบ่งชี้บางอย่างที่มีความสัมพันธ์กับความเสียหายทั้งหมด ครอบคลุมทั้งความเสียหายบางส่วนไปจนถึงความเสียหายโดยสิ้นเชิง ที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (weather index based insurance) การจ่ายสินไหมจะเกิดขึ้นหากตัวบ่งชี้สภาพอากาศสูงกว่าหรือต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนดไว้ล่วงหน้า

             การศึกษาได้ออกแบบการวัดความเสียหายของอุทกภัยด้วยภาพดาวเทียมชนิดเรดาร์ (Synthetic-aperture radar : SAR) ที่ถ่ายทะลุเมฆจากดาวเทียมหลายดวงร่วมกัน เช่น COSMO Skymed, RADARSAT, Sentinel 1 ความละเอียดภาพ 1 จุดเท่ากับ 30 ม. และการวัดความเสียหายของภัยแล้งด้วยดาวเทียมติดตามฝน (GSMaP) ขององค์การวิจัยและพัฒนาการสำรวจอวกาศญี่ปุ่น (JAXA)  ที่ความละเอียด 1 จุดเท่ากับ 11 ก.ม. เพื่อนับจำนวนวันที่ไม่มีฝนตกต่อเนื่อง ดาวเทียมทั้ง 2 ระบบต่างก็อาศัยเทคนิคการตรวจจับการสะท้อนคลื่นแม่เหล็กไฟฟ้าเพื่อตรวจหาน้ำ ร่วมกับองค์ความรู้เกี่ยวกับการตอบสนองของพืชที่มีต่อภาวะเครียด (Plant stress) อันเกิดจากภัยธรรมชาติ (Crop model) เช่น ผลของจำนวนวันที่ขาดน้ำ หรือ ระยะเวลาที่น้ำท่วมนานเท่าไหร่จึงจะมีผลต่อปริมาณผลผลิตในระดับวิกฤต ซึ่งสามารถออกแบบครอบคลุมความเสียหายในส่วนที่เกิดขึ้นในนาข้าวได้

ผลการวัดพื้นที่ประสบภัยพบว่า พื้นที่ที่วัดได้จากดัชนีมีพื้นที่มากกว่าพื้นที่เสียหายสิ้นเชิง 3 เท่า หรือมากกว่าแนวทางการวัดแบบเดิม วิธีนี้ช่วยแก้ปัญหาชาวนาที่ได้รับความเสียหายเพียงบางส่วนที่ตกหล่นจากการได้รับความช่วยเหลือ และชาวนาที่เสียหายสิ้นเชิงแต่ไม่ได้รับการประกาศเขตประสบภัยให้ได้รับการเยียวยา ซึ่งจะช่วยจูงใจให้ชาวนาที่ไม่ได้ร่วมระบบประกันภัยสมัครใจเข้าร่วมระบบประกันภัยด้วยตนเองมากขึ้น จากปัจจุบันมีพื้นที่เข้าร่วมระบบประกันภัยเพียง 39%

ด้วยแนวทางนี้ ระยะเวลาในการตรวจสอบภัยในกรณีอุทกภัยจะเหลือเพียง 3-5 วัน และกรณีภัยแล้งจะใช้เวลาเพียง 1 วันเท่านั้น ด้วยการลงทุนเพียง ประมาณ 60 ล้านบาทในปีแรก และ 42.9-43.7 ล้านบาทเพื่อบริหารจัดการในปีต่อ ๆ ไป สามารถช่วยลดต้นทุนการบริหารกระแสเงินสดของชาวนาได้ถึง 3,217 ล้านบาทต่อปี

อย่างไรก็ตาม ความสามารถของดาวเทียมในปัจจุบันยังมีจำกัด การวัดพื้นที่ประสบภัยยังมีความถูกต้องเพียง 83-87% ทำให้ผลการการวัดพื้นที่โดยเทคโนโลยีดาวเทียมมีแนวโน้มสูงกว่าความเป็นจริง โดยเฉพาะกรณีอุทกภัยเนื่องจากไม่มีข้อมูลความสูงต่ำของพื้นที่โดยละเอียด หรือ แบบจำลองความสูงเชิงตัวเลข Digital Elevation Model (DEM) จึงจำเป็นต้องอาศัยการรวบรวมข้อมูลจากท้องถิ่นเพื่อช่วยในการตรวจสอบความถูกต้องของพื้นที่ที่คำนวนขึ้น เช่น การใช้เทคนิค Crowdsourcing ให้เกษตรกรรายงานความเสียหายในพื้นที่ของตนเองผ่านโมบายแอปพลิเคชัน หรือ การใช้โดรนบินสำรวจ ซึ่งข้อมูลระดับนี้เพียงพอที่จะใช้ทดแทนการสำรวจด้วยคนเพื่อใช้ในงานประกันภัย เมื่อเทียบกับกรณีโครงการประกันภัยข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ที่มีความคลาดเคลื่อนสูงกว่าเนื่องจากใช้สถานีตรวจอากาศที่มีเพียง 1-2 แห่งต่อจังหวัดเท่านั้น.   

*บทความโดย กัมพล ปั้นตะกั่ว นักวิชาการ TDRI