แนวทางปรับนโยบายภาษีสรรพสามิตยาสูบ

ไม่ว่าจะเป็นนักวิชาการด้านสาธารณสุข ชาวไร่ยาสูบ และการยาสูบแห่งประเทศไทย ได้ออกมาเรียกร้องให้มีการปรับนโยบายภาษีสรรพสามิตยาสูบกันใหม่ เนื่องจากไม่ได้ส่งผลให้การสูบบุหรี่ลดลง และยังสร้างผลกระทบให้แก่อุตสาหกรรมยาสูบอย่างรุนแรง

หากเรายังจำกันได้ เมื่อต้นเดือน ก.ค.2563 กระทรวงการคลังได้ประกาศเลื่อนการปรับขึ้นอัตราภาษีสรรพสามิตบุหรี่จากร้อยละ 20 เป็นร้อยละ 40 ออกไปอีก 1 ปี โดยถือเป็นปีที่ 2 ติดต่อกันที่ได้ขยายระยะเวลาการปรับขึ้นภาษีร้อยละ 40 ออกไป 

เมื่อมองไปข้างหน้า โอกาสที่รัฐจะขึ้นภาษีเป็นร้อยละ 40 วันที่ 1 ต.ค.2564 นั้นอาจเป็นไปได้ยาก เพราะนั่นหมายว่าภาระภาษีจะเพิ่มขึ้นอีกร้อยละ 60 ในคราวเดียว ภายใต้ภาวะเศรษฐกิจและกำลังซื้อของผู้บริโภคที่อ่อนแอลงในช่วงสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 และคงเน้นการใช้นโยบายการคลังแบบขยายตัว เพื่อช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจมากกว่าขึ้นภาษีดังเช่นที่ได้ดำเนินการมาอย่างต่อเนื่องในช่วงที่ผ่านมา

ดังนั้น กรมสรรพสามิตและกระทรวงการคลังจำเป็นต้องปรับแนวทางในการขึ้นอัตราภาษีบุหรี่ใหม่ ภาครัฐควรแก้ไขปัญหาในระยะยาวมากกว่าระยะสั้น เพราะการเลื่อนภาษีบุหรี่ออกไปรายปีที่ทำมา 2 ปีติดต่อกัน นอกจากจะส่งผลให้รายได้สรรพสามิตมีแนวโน้มลดลง ยังส่งผลกระทบต่อการควบคุมการบริโภคบุหรี่ของรัฐ และอาจทำให้อุตสาหกรรมยาสูบโดยเฉพาะชาวไร่ยาสูบยังไม่เริ่มปรับตัวอย่างจริงจัง

หากพิจารณานโยบายอัตราภาษีสรรพสามิตบุหรี่แล้ว พบว่าปัญหาที่เกิดขึ้นสามารถแบ่งได้เป็น 2 ประเด็น ได้แก่ 1.การปรับขึ้นภาษีบุหรี่ในอัตราที่สูงมาก แต่สินค้าทดแทนได้แก่ ยาเส้น ยังถูกเก็บภาษีในระดับต่ำมาก แม้มีอันตรายเหมือนๆ กัน ซึ่งไม่น่าแปลกใจเพราะโดยในช่วง 30-40 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลปรับขึ้นภาษีบุหรี่เกือบ 20 ครั้ง แต่ปรับขึ้นภาษียาเส้นเพียง 2 ครั้ง เช่นในช่วงปี 2559-2560 ภาระภาษีของบุหรี่ราคาถูกในตลาด เพิ่มขึ้นเกือบร้อยละ 150 ในขณะที่ภาระภาษียาเส้นกลับลดลงครึ่งหนึ่งในช่วงเวลาเดียวกัน จากการที่รัฐบาลต้องการเอายาเส้นพื้นเมืองเข้าระบบภาษี

ผลของการปรับเพิ่มภาระภาษีบุหรี่ในปี 2560 ทำให้ราคาบุหรี่ถูกที่สุดในตลาด (60 บาทต่อซอง) และราคายาเส้น (10-15 บาทต่อซอง) มีความแตกต่างกันมาก และส่งผลให้นักสูบหันไปสูบยาเส้นเพิ่มขึ้น หลังจากการปรับขึ้นภาษีบุหรี่ในปี 2560 นอกจากจะทำให้ภาพรวมคนสูบจะไม่ลดลงตามเป้าแล้ว ยังทำให้รัฐสูญเสียรายได้ภาษีด้วย

ดังเห็นได้จากการที่รายได้ภาษีสรรพสามิตยาสูบมีแนวโน้มลดลงในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา แม้รัฐบาลจะได้ทราบปัญหาดังกล่าวและมีความพยายามขึ้นภาษียาเส้นตามมา แต่ปัจจุบันความต่างด้านราคาของบุหรี่และยาเส้นยังคงอยู่ระดับที่สูงมาก คือบุหรี่ยังมีราคาแพงกว่ายาเส้นถึง 4-5 เท่าตัว

2.ภาระภาษี (Tax incidence) สูงเกินไป ทั้งอัตราภาษีสำหรับบุหรี่ราคาแพงที่ต้องจ่ายถึงร้อยละ 40 ของราคาขาย ทำให้ผู้ประกอบการบุหรี่ต่างพยายามที่จะขายบุหรี่ราคาถูกไม่เกิน 60 บาทต่อซอง เพื่อจ่ายภาษีในอัตราร้อยละ 20 เมื่อการแข่งขันราคาเพิ่มขึ้นที่ราคา 60 บาทต่อซอง แน่นอนต้องส่งผลกระทบต่อยอดขายของ ยสท. 

จากรายงานประจำปีของ ยสท. แสดงให้เห็นว่ายอดขายลดลงร้อยละ 35 และกำไรลดลงกว่าร้อยละ 95 การที่กำไร ยสท.ลดลงมากกว่ายอดขายเกือบ 2 เท่าตัวนั้น ก็เป็นผลมาจากภาระภาษีสูงจนเกินไปอีกเช่นกัน ทั้งนี้ บุหรี่ส่วนใหญ่ของตลาดราคาซองละ 60 บาท ต้องส่งภาษีเข้ารัฐ 48 บาท หรือเท่ากับว่ามีภาระภาษีสูงถึงร้อยละ 79 ของราคาขาย ต่างจากเดิมในช่วงก่อนปี 2560 ภาระบุหรี่ส่วนใหญ่ของตลาดอยู่ที่เพียงร้อยละ 63 ของราคาขายเท่านั้น

หากเราต้องมาคิดกันใหม่ว่าจะปรับนโยบายอัตราภาษีสรรพสามิตบุหรี่อย่างไรให้เหมาะสมและยั่งยืน ไม่ต้องมีการปรับกันทุกปี ก็จำเป็นที่จะต้องแก้ไขปัญหาให้ตรงจุด โดยมาตรการภาษีบุหรี่ถือเป็นมาตรการสำคัญในการช่วยควบคุมการบริโภคบุหรี่ การกำหนดโครงสร้างภาษีที่ดีมีประสิทธิภาพจึงมีความจำเป็น

โครงสร้างภาษีที่ดีที่แนะนำทั้งโดยองค์การอนามัยโลก ธนาคารโลกและไอเอ็มเอฟ ควรมีความเรียบง่าย (Simplicity) มากกว่ามีความซับซ้อนมีหลายขั้นอัตรา ซึ่งเปิดช่องว่างให้ธุรกิจหาทางเลี่ยงภาษีด้วยการลดราคาสินค้าหรือการออกสินค้าใหม่ราคาถูก เพื่อจะได้เสียภาษีในขั้นอัตราต่ำๆ จึงไม่เป็นผลดีต่อทั้งรายได้ของรัฐบาลและต่อนโยบายด้านสุขภาพ

การกำหนดอัตราภาษีแบบอัตราเดียว (Uniform tax rate) ถือเป็นหลักสากลที่ดีที่ประเทศไทยคงต้องนำมาใช้ในระยะยาวอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ อย่างไรก็ดี การจะไปให้ถึงภาษีอัตราเดียวนั้นทำได้หลายวิธี ผมเห็นว่าวิธีที่ง่ายสุดคือ การปรับขึ้นภาษีสรรพสามิตบุหรี่อย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยกำหนดเป็นแผนระยะยาวเพื่ออัตราภาษีบุหรี่จะเหลืออัตราเดียวได้ในที่สุด 

ทั้งนี้ การกำหนดอัตราภาษีภายใต้แผนดังกล่าวควรคำนึงถึงภาวะเศรษฐกิจและกำลังซื้อของผู้บริโภค เช่น ควรกำหนดให้ภาระภาษีเพิ่มขึ้นในแต่ละปีเพิ่มขึ้นมากกว่าการขยายตัวของเศรษฐกิจและกำลังซื้อประมาณ 1 เท่า โดยหากรายได้ต่อหัวของไทยเพิ่มขึ้นร้อยละ 3 ต่อปี ภาษีบุหรี่ก็ควรเพิ่มขึ้นร้อยละ 6 เพื่อลดกำลังซื้อของผู้บริโภค และสอดคล้องกับหลักปฏิบัติที่ดีที่เสนอแนะโดยองค์การระหว่างประเทศต่างๆ และมีการใช้กันอย่างแพร่หลายในต่างประเทศ

ที่สำคัญภายใต้แผนภาษีดังกล่าวต้องกำหนดภาระภาษีไม่ให้สูงจนเกินไปดังเช่นในปัจจุบัน เพื่อช่วยให้ ยสท.มีกำไรพออยู่ได้ โดยกำหนด Tax incidence ที่ไม่ต้องสูงเท่าปัจจุบันที่ร้อยละ 79 เช่นที่ประมาณร้อยละ 70 ซึ่งเป็นระดับที่แนะนำโดย WHO และอาจเป็นระดับที่เหมาะสม ที่สามารถช่วยให้ ยสท.ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจของรัฐสามารถประกอบธุรกิจได้อย่างยั่งยืน ไม่ขาดทุนและเป็นภาระต่อรัฐ รวมทั้งมีเงินนำส่งรัฐบ้างแม้จะไม่มากเหมือนเมื่อก่อน นอกจากนี้ ควรมีการค่อย ๆ ปรับขึ้นภาษียาเส้นควบคู่การปรับขึ้นภาษีบุหรี่ไปด้วย เพื่อลดพฤติกรรมการปรับเปลี่ยนไปสูบสินค้าทดแทนที่มีราคาถูกกว่าลง

แนวทางการค่อยๆ ปรับขึ้นอัตราภาษีบุหรี่ที่ผมนำเสนอข้างต้น น่าจะเป็นทางเลือกที่ดีกว่าการที่รัฐบาลจะมาเลื่อนภาษีบุหรี่เป็นประจำทุกปี เพราะบุหรี่จะมีราคาแพงขึ้นเรื่อยๆ ตามการปรับเพิ่มอัตราภาษีเป็นขั้นๆ ในระยะยาว และช่วยเพิ่มประสิทธิภาพของนโยบายด้านสาธารณสุข และช่วยให้รายได้ภาษีสรรพสามิตยาสูบที่มีแนวโน้มลดลงในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา เพิ่มขึ้นตามมา 

นอกจากนี้ ชาวไร่ยาสูบจะได้เริ่มปรับตัวอย่างจริงจังและมีระยะเวลาในการปรับเปลี่ยนอาชีพหรือหาพืชทดแทนมากขึ้น ซึ่งจะช่วยลดเสียงคัดค้านจากการปรับขึ้นภาษีสรรพสามิตยาสูบได้ในอนาคตด้วย

โดย...

รศ.ดร.อรรถกฤต ปัจฉิมนันท์

คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์