ดร.เฉลิมพล ไวทยางกูร

ดูบทความทั้งหมด

นักวิชาการอิสระ / ผู้เชี่ยวชาญของศาลยุติธรรมด้านภาษาอังกฤษ

24 ธันวาคม 2562
266

HPO (องค์กรศักยภาพสูง) กับZBB (วิธีงบประมาณแบบเริ่มจากศูนย์)

หลายปีมาแล้ว ได้มีโอกาสเข้ารับการฝึกอบรมเรื่องการเปลี่ยนแปลงองค์กร (Organizational Change)

และได้เรียนรู้ว่าวิธีที่จะเปลี่ยนแปลงองค์กรให้มีศักยภาพสูงนั้นสามารถทำได้หลายวิธี และวิธีหนึ่งที่น่าสนใจคือการปรับปรุงองค์กรให้กระชับและทำให้เกิดการรั่วไหลน้อยที่สุด

จากความรู้ที่ได้มาระหว่างการฝึกอบรมพบว่า เมื่องานหรืองบประมาณถูกส่งผ่านจากหน่วยเหนือหรือส่วนกลาง กว่าจะมาสู่หน่วยหน้าหรือหน่วยงานสุดท้ายนั้น จะมีการรั่วไหลเกิดขึ้นเป็นระยะๆ ซึ่งทำให้ประสิทธิภาพองค์กรลดต่ำลง หรืองบประมาณที่กว่าจะถึงหน่วยงานสุดท้ายก็ถูกดูดซับจากขั้นตอนทั้งหลายก่อนหน้านั้นจนในที่สุดงบประมาณที่เหลือตกถึงพื้นที่ก็จะเหลือแค่น้อยนิด เปรียบเทียบกับท่อน้ำที่มีหลายข้อต่อ เมื่อน้ำไหลผ่านข้อต่อแต่ละข้อ ก็มักจะเกิดการรั่วไหลมากบ้างน้อยบ้างในแต่ละข้อต่อ ยิ่งมีมากข้อต่อเพียงไร โอกาสที่น้ำจะรั่วไหลก็มากขึ้นเพียงนั้น ที่เรียกว่า Misaligned Organization ซึ่งถ้าเปรียบเทียบน้ำกับแท่งไอติม ก็คือไอติมที่ถูกดูดจากคนโน้นทีคนนี้ที จนเหลือคนสุดท้ายก็เกือบไม่ได้ดูดไอติม เพราะเหลือแต่ไม้ไอติม

ในขณะเดียวกัน ถ้าแก้ไขข้อต่อให้ดี จัดปรับให้น้ำไม่รั่วไหลในแต่ละข้อต่อ หรือไม่มีข้อต่อเลยจากหน่วยเหนือหรือส่วนกลางถึงหน่วยหน้าหรือหน่วยงานสุดท้ายนั้น น้ำทุกหยดก็จะไหลอย่างราบรื่น และหน่วยงานสุดท้ายก็จะได้รับผลหรืองบประมาณเต็มที่เท่าที่ส่วนกลางอนุมัติมา กระบวนการที่ถูกแก้ไขนี้ถูกเรียกว่า Aligned Organization

การปรับปรุงองค์กรหรือเปลี่ยนแปลงองค์กรเช่นว่านี้ทำให้องค์กรมีศักยภาพสูง เป็น High Performance Organization หรือเรียกสั้นๆว่า HPO ได้ถูกนำมาใช้เปลี่ยนแปลงองค์กรจำนวนมาก รวมทั้งองค์กรเอกชนขนาดใหญ่ในประเทศไทยเมื่อยี่สิบปีมาแล้ว แต่ไม่เคยนำมาปรับใช้กับองค์กรภาครัฐ ทั้งนี้เพราะในการบริหารจัดการภาครัฐนั้นใช้วิธีรวมศูนย์และการทำงบประมาณก็มาจากวิธีงบประมาณจากส่วนกลางแล้วกระจายสู่ส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น เป็นวิธีงบประมาณจากบนสู่ล่าง (Top-down Budgeting) โดยที่งบประมาณที่หน่วยงานสุดท้ายได้รับก็มักจะถูกแบ่งเฉลี่ยเท่าที่มี ที่เห็นเป็นตัวอย่างชัดๆก็คือโรงพยาบาล ในส่วนของกระทรวงสาธารณสุข และโรงเรียน ในส่วนของกระทรวงศึกษาธิการ จึงกลายเป็นว่าหน่วยงานสุดท้ายจะต้องมาบริหารจัดการเองเพื่อให้อยู่รอด แทนที่จะบริหารจัดการเพื่อให้องค์กรมีประสิทธิภาพ

เมื่อมีโอกาสลงพื้นที่ ได้พบผู้บริหารโรงเรียนประจำท้องถิ่นที่มีตำแหน่งเป็นผู้อำนวยการโรงเรียน ได้มีความเห็นว่าระบบวิธีงบประมาณแบบนี้ไม่ช่วยให้บริหารโรงเรียนได้ดีขึ้น ได้แต่บริหารโรงเรียนให้อยู่รอดเท่านั้น ยิ่งไปกว่านั้นโรงเรียนยังประสบความยุ่งยากอยู่บ่อยครั้งที่มีงบประมาณจรที่ไม่ได้อยู่ในความคาดหมายของโรงเรียนอาทิงบซ่อมแซมอาคารเรียน งบปรับปรุงสนามเด็กเล่นและลานกีฬาที่ไม่ทราบที่มาที่ไป เมื่อโรงเรียนได้รับก็นำไปปรับปรุงมากบ้างน้อยบ้างแต่ไม่ได้ทำตามที่ต้องการแท้จริง แต่ทำเพราะได้งบมาให้ทำโดยมิได้คาดหมาย และนี่ก็เป็นสาเหตุหนึ่งที่มีการทุจริตเอางบราชการจากส่วนกลางมาจัดซื้อจัดจ้างให้โรงเรียนโดยที่โรงเรียนไม่ได้ทำเรื่องเสนอความต้องการ และเมื่อโรงเรียนถูกตรวจสอบก็กลายเป็นว่าใช้งบประมาณไม่ถูกต้อง สิ่งที่จัดซื้อจัดจ้างนั้นแพงเกินไป ผู้อำนวยการโรงเรียนและคณะกรรมการตรวจรับก็ถูกตั้งกรรมการตรวจสอบ ทั้งๆที่ไม่ได้เป็นผู้ดำเนินการใดๆเลย

สำหรับโรงพยาบาลก็มีปัญหาไม่น้อย แม้ว่าจะสังกัดกระทรวงสาธารณสุขแต่งบประมาณกลับถูกจัดให้โดยส่วนกลางคือ สำนักงานประกันสุขภาพแห่งชาติ หรือ สปสช. การคำนวณงบประมาณเป็นการเฉลี่ยรายหัวจำนวนผู้เข้ารับการรักษาพยาบาลเป็นหลัก โรงพยาบาลไม่สามารถทำแผนงบประมาณรายรับรายจ่ายด้วยตัวเองทั้งๆที่เป็นหน่วยงานรัฐที่ติดต่อกับประชาชนโดยตรง ย่อมรู้ดีกว่าส่วนกลางว่ามีรายได้เท่าไร มาจากใหน มีรายจ่ายแค่ใหน และควรมีการปรับปรุงสถานพยาบาลอย่างไรเพื่อให้สามารถรองรับการให้บริการรักษาดูแลสุขภาพผู้ป่วยในท้องถิ่นนั้นๆได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่ผู้อำนวยการโรงพยาบาลซึ่งเป็นหัวหน้าหน่วยงานก็ทำอะไรได้ไม่มากกว่าการเกลี่ยงบประมาณที่ได้มา เพียงเพื่อประทังให้โรงพยาบาลให้บริการผู้ป่วยได้เท่านั้น แต่ถ้าจะปรับปรุงอะไรขึ้นมาก็จะติดที่ไม่มีงบประมาณเพียงพอที่จะทำเช่นนั้น

สถานการณ์เช่นนี้จึงเป็นเรื่องที่ขมขื่นไม่น้อยที่หน่วยงานด่านหน้าอาทิโรงเรียนก็ต้องจัดให้มีทอดผ้าป่าโรงเรียนหาเงินเข้าโรงเรียนเพิ่มเติมจากงบประมาณที่ได้รับ โรงพยาบาลก็ต้องจัดระดมเงินทุนเป็นครั้งคราวเมื่อต้องการให้บริการเพิ่มเติมกับประชาชนที่มาใช้บริการเพราะไม่มีงบประมาณที่ได้รับจัดสรรจากส่วนกลางให้ทำได้

ได้เสนอมาหลายครั้งหลายหนว่า วิธีการงบประมาณแบบที่ส่วนกลางเป็นผู้พิจารณาอนุมัติเป็นวิธีที่ไม่มีประสิทธิภาพอย่างสิ้นเชิง สิ่งสำคัญคือการให้บริการประชาชน โรงเรียนก็ดี โรงพยาบาลก็ดีทราบว่าอะไรที่จำเป็น อะไรที่ขาด อะไรมีความสำคัญอันดับต้น อะไรที่รอได้ ซึ่งถ้าหน่วยงานระดับล่างเหล่านี้เป็นผู้ทำงบประมาณเสนอขึ้นสู่หน่วยเหนือหรือส่วนกลาง ก็จะทำให้ไม่มีปัญหาเรื่องการใช้งบประมาณแบบเหมารวม เพราะทุกโรงเรียนทุกโรงพยาบาลมีความจำเป็นต่างกัน มีความต้องการต่างกัน มีผู้ใช้บริการหลากหลายแตกต่างกันไปในแต่ละท้องถิ่น วิธีงบประมาณแบบเริ่มจากศูนย์ หรือที่เรียกว่า Zero-based Budgeting หรือ ZBB จึงเป็นเรื่องที่มีความเหมาะสม ในขณะเดียวกันส่วนกลางก็สามารถเข้ามาตรวจสอบการใช้งบประมาณว่าเป็นไปตามที่เสนอมาหรือไม่อย่างไร ซึ่งถ้าเป็นเช่นนี้โรงเรียนหรือโรงพยาบาลก็จะมีความคล่องตัวและบริหารงบประมาณได้ตามที่เสนอ สามารถบรรลุเป้าประสงค์หรือวัตถุประสงค์ของหน่วยงานได้ดีมากขึ้น

ถ้าหากรัฐต้องการให้หน่วยงานระดับล่างบริหารจัดการได้อย่างคล่องตัวและมีประสิทธิภาพ ก็ต้องติดอาวุธให้เขากำหนดแผนการงบประมาณขึ้นมาจากล่างสู่บนที่เรียกว่าวิธีงบประมาณแบบเริ่มจากศูนย์ ในขณะเดียวกันงบประมาณที่ไหลจากหน่วยเหนือหรือส่วนกลางก็สามารถส่งตรงถึงหน่วยงานที่อยู่ในท้องถิ่นโดยไม่ต้องผ่านข้อต่อหลายข้อเหมือนดังเช่นท่อน้ำที่มีหลายข้อต่อ ที่แต่ละข้อต่อก็เป็นจุดที่ทำให้เกิดน้ำรั่วไหล ซึ่งท้ายที่สุดกว่าน้ำจะไปถึงปลายทางก็เกือบจะไม่มีน้ำพอเพียง หรือเหมือนกับแท่งไอติมที่ถูกดูดระหว่างส่งผ่านเป็นทอดๆ จนในที่สุดก็เหลือแต่ไม้ไอติมสำหรับหน่วยงานที่ต้องรับหน้าให้บริการประชาชน

ถ้าองค์กรเอกชนสามารถเพิ่มศักยภาพจากองค์กรศักยภาพต่ำให้เป็นองค์กรศักยภาพสูงได้โดยการเปลี่ยนแปลงวิธีงบประมาณมาใช้ระบบวิธีการงบประมาณแบบเริ่มจากศูนย์ รัฐบาลก็น่าจะทำได้เช่นกัน จึงอยากให้พิจารณาใช้ประโยชน์ของวิธีงบประมาณแบบเริ่มจากศูนย์กับองค์กรหรือหน่วยงานที่มีศักยภาพที่จะทำงบประมาณได้เอง อย่างน้อยสองหน่วยงานแรกที่อาจเริ่มต้นได้ก็คือโรงเรียนในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ และโรงพยาบาลในสังกัดของกระทรวงสาธารณสุข

ดูบทความทั้งหมดของ ดร.เฉลิมพล ไวทยางกูร

แชร์ข่าว :
Tags: