“ร่างแก้ไขกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ กับสิ่งที่ต้องการคุ้ม

และคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน จนนำไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และมีการตรากฎหมายที่เกี่ยวข้องขึ้นเพื่อให้สอดคล้องรองรับหลักการดังกล่าวหลายฉบับ เช่น พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 หรือ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540

อนึ่ง สำหรับ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ได้เปลี่ยนแปลงหลักการบริหารราชการของไทยจากเดิม โดยบัญญัติเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนซึ่งสอดคล้องต่อหลักประชาธิปไตย กล่าวคือ ประชาชนสามารถขอตรวจดูข้อมูลข่าวสารในเรื่องต่าง ๆ เช่น กฎ ระเบียบ นโยบาย โครงการ คำสั่ง ประกาศ หรือสิ่งที่ดำเนินการในเรื่องต่าง ๆ จากหน่วยงานราชการได้เสมอแม้จะไม่เป็นผู้มีส่วนได้เสียในเรื่องที่ขอข้อมูลนั้นอยู่ก็ตาม  การเข้าถึงข้อมูลของประชาชนและการที่ต้องเปิดเผยข้อมูลของราชการนั้นยึดถือหลักการที่ว่า “การเปิดเผยข้อมูลเป็นสิ่งต้องกระทำก่อนเป็นเบื้องแรก ส่วนข้อมูลที่จะไม่เปิดเผยต้องกระทำเฉพาะแต่เพียงเป็นข้อยกเว้นที่กำหนดไว้ล่วงหน้าและต้องมีเหตุผลเสมอ”

การบัญญัติให้มีหลักการข้างต้นนี้ก็เพื่อให้หน่วยงานของรัฐปฏิบัติหน้าที่และใช้อำนาจไปโดยโปร่งใสและถูกตรวจสอบได้ ซึ่งการที่ถูกตรวจสอบได้เช่นนี้จะส่งผลให้หน่วยงานของรัฐนั้นได้รับความน่าเชื่อถือยิ่งขึ้นไปนั่นเอง

อย่างไรก็ตาม ปัจจุบันสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้เสนอร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการ พ.ศ. .... เข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นควรให้แก้ไขรวมกันเป็นฉบับเดียวกันไปเสียทีเดียว และเพิ่งเสร็จสิ้นขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนไปเมื่อเดือนกันยายนที่ผ่านมา

ส่วนรายละเอียดเนื้อหาที่มีการแก้ไขเพิ่มเติมจาก พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ที่สำคัญ ได้แก่

ส่วนที่เป็นหลักการทั่วไป โดยการเพิ่มบทบัญญัติที่ให้สิทธิคนต่างด้าวและบุคคลที่ได้รับการแต่งตั้งให้กระทำการแทนคนต่างด้าวมีสิทธิเกี่ยวกับข้อมูลข่าวสารของราชการได้ภายใต้ขอบเขตที่กฎหมายกำหนด และกำหนดให้หน่วยงานของรัฐเผยแพร่หรือเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาธารณะผ่านระบบดิจิทัลด้วย

ส่วนข้อมูลที่ห้ามเปิดเผยเป็นข้อมูลที่หน่วยงานของรัฐจะไม่เปิดเผยโดยไม่จำต้องใช้ดุลพินิจว่าควรจะต้องเปิดเผยหรือไม่ต้องเปิดเผยเลย ซึ่งได้แก่ 1) ข้อมูลข่าวสารของราชการที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ และข้อมูลด้านการถวายความปลอดภัยจะเปิดเผยมิได้ 2) ข้อมูลข่าวสารของราชการที่เป็นข้อมูลความมั่นคงของรัฐด้านการทหารและการป้องกันประเทศ และ 3) ข้อมูลด้านการต่างประเทศที่เกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐ

            นอกจากนี้ การพิจารณาคดีในศาลในเรื่องที่เกี่ยวกับข้อมูลที่ห้ามเปิดเผยนี้ ให้ศาลพิจารณาเป็นการลับ และห้ามมิให้เปิดเผยเนื้อหาสาระของข้อมูลและวิธีการได้มาซึ่งข้อมูลทั้งหมดหรือแต่บางส่วนในคำพิพากษาหรือคำสั่ง

ส่วนข้อมูลที่เจ้าหน้าที่มีดุลพินิจในการเปิดเผยข้อมูล ซึ่งสิ่งที่เพิ่มเติมขึ้นมาก็คือ การมีดุลพินิจที่จะเปิดเผยรายชื่อผู้ทำหน้าที่ประเมินผลงานทางวิชาการเพื่อแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งทางวิชาการหรือตำแหน่งอื่นที่มีลักษณะเดียวกัน ซึ่งการเปิดเผยอาจกระทบต่อความเป็นอิสระในการประเมินผลงานนั้น

ร่างกฎหมายฉบับใหม่นี้ได้ มีการกำหนดให้ต้องมีหลักเกณฑ์และวิธีการในเรื่องระบบรักษาความมั่นคงปลอดภัยของข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลเพื่อป้องกันมิให้มีการนำไปใช้หรือเปิดเผยโดยไม่เหมาะสมหรือเป็นผลร้ายต่อเจ้าของข้อมูล หรือเพื่อป้องกันการทำให้เสียหาย ถูกทำลาย ถูกเรียกดู สืบค้น เชื่อมโยง ใช้ เปิดเผย ทำสำเนา เปลี่ยนแปลงข้อมูลหรือการกระทำอื่นใดโดยไม่มีสิทธิหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย

จากที่กล่าวมาทั้งหมดข้างต้น ความพยายามในการแก้ไขกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ เมื่อพิจารณาแล้วอาจทำให้คิดไปได้ว่า ถึงแม้โดยหลักการแล้วกฎหมายได้ให้สิทธิในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการเป็นการทั่วไปก็จริง แต่ในทางข้อเท็จจริงแล้วควรวิเคราะห์ต่อไปว่าตลอดเวลา 22 ปี ที่ พ.ร.บ.ฉบับนี้ใช้บังคับมาประสบความสำเร็จมากน้อยหรือไม่เพียงใดด้วย ซึ่งเมื่อพิจารณาจากสถิติเรื่องการร้องเรียนของประชาชนตามกฎหมายฉบับนี้ที่ปรากฏในรายงานประจำปีของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการแล้วจะเห็นว่ามีแต่จะมากขึ้น นั่นหมายความว่าหลักการทางกฎหมายที่ประสงค์คือการเปิดเผยข้อมูล แต่ในข้อเท็จจริงกลับมีการปกปิดมากขึ้น

ไม่เฉพาะแต่เพียงเท่านั้นแม้กระทั่งการที่คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการขอให้หน่วยงานของรัฐส่งข้อมูลเพื่อรายงานผลปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมายก็ยังพบว่าหน่วยงานของรัฐจำนวนไม่น้อยไม่ส่งข้อมูลมาให้ ซึ่งข้อเท็จจริงในลักษณะนี้บ่งบอกให้เห็นว่าหน่วยงานของรัฐยังไม่ตระหนักถึงการต้องปฏิบัติตามกฎหมายฉบับนี้เท่าที่ควร

ดังนั้น การเสนอร่างกฎหมายที่กล่าวถึงนี้ จึงดูจะย้อนแย้งกับความต้องการจะส่งเสริมให้มีการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของประชนต่อข้อมูลของราชการยิ่งขึ้นไปอีก เพราะเพิ่มเงื่อนไขรายละเอียดและยกระดับของประเด็นบางเรื่องขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องความมั่นคงของประเทศ (ซึ่งอาจต้องพิจารณาว่าเป็นความมั่นคงของประเทศจริงหรือไม่)  ทั้งนี้ เพื่อให้เป็นเรื่องที่จะไม่ต้องเปิดเผยไปเสียเลย จากเดิมที่ยังอาจเป็นกรณีที่จะเปิดเผยหรือไม่เปิดเผยแล้วแต่ดุลพินิจและเหตุผลประกอบของหน่วยงานของรัฐ

สำหรับการแก้ไขเพิ่มเติมเรื่องการรักษาความมั่นคงปลอดภัยของข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลนั้น เมื่อพิจารณาแล้วดูเหมือนจะดี แต่ในทางปฏิบัติแล้วเมื่อไปพิจารณาข้อยกเว้นที่อาจเกิดขึ้นได้ตามที่ปรากฏในกฎหมายฉบับอื่น เช่น พ.ร.บ. การรักษาความปลอดภัยมั่นคงไซเบอร์ พ.ศ. 2562 ก็อาจทำให้บทบัญญัติในเรื่องนี้เป็นเพียงหลักการทั่วไปที่อาจไม่ได้รับการปฏิบัติอย่างเคร่งครัดไปได้เช่นกัน

การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่เป็นการจำกัดสิทธิของประชาชนมากยิ่งขึ้น ควรจะแสดงถึงอุปสรรคและความจำเป็นของการบังคับใช้กฎหมายที่ผ่านมา  และในระหว่างที่กฎหมายฉบับบนี้ใช้บังคับมายี่สิบปีกว่า โลกก็เปลี่ยนแปลงไปมากขึ้น เทคโนโลยี การสื่อสาร การเข้าถึงข้อมูล และระบบอินเตอร์เน็ตพัฒนาไปอย่างมาก  การพัฒนาประเทศและระบบริหารราชการแผ่นดินที่ดี มีความน่าเชื่อถือ ได้รับความไว้วางใจ โปร่งใส มีประสิทธิภาพ ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน จึงมีแต่จะต้องเปิดเผยข้อมูลให้มากขึ้นนั่นเอง.

โดย... 

ผศ. ผจญ คงเมือง

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์