232? 201? 301?

บทความนี้จะนำเสนอลักษณะสำคัญของมาตราเหล่านี้และการดำเนินนโยบายของสหรัฐที่สำคัญๆ ในรัฐบัญญัติเหล่านั้น 

มาตรา 232 เป็นส่วนหนึ่งของรัฐบัญญัติการขยายการค้าปี 1962 (Trade Expansion Act of 1962) ที่ให้อำนาจแก่กระทรวง หัวหน้าหน่วยงาน และ ผู้มีผลประโยชน์เกี่ยวข้องใดๆ ในการร้องขอให้กระทรวงพาณิชย์สหรัฐทำการสอบสวน เพื่อให้มีความมั่นใจในผลกระทบของการนำเข้าสินค้า เฉพาะอย่างที่จะมีต่อความมั่นคงแห่งชาติ โดยทำการปรึกษากับกระทรวงกลาโหมให้เสร็จสิ้นภายใน 270 วัน เพื่อนำเสนอต่อประธานาธิบดี ประเด็นที่เกี่ยวข้องในการสอบสวนได้แก่ 1) สถานะการผลิตของสินค้าชนิดนั้น ๆ ภายในประเทศ 2) กำลังการผลิตที่ต้องการในอนาคต 3) กำลังคน วัตถุดิบ เครื่องจักรที่ผลิต สถานที่ และอื่น ๆ ที่จำเป็นสำหรับการผลิตในอนาคตเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของการป้องกันประเทศ 4) ความต้องการขยายตัวที่ครอบคลุมการลงทุน การสำรวจ และ การพัฒนาเพื่อสนองความต้องการนั้น และ 5) ปัจจัยที่เกี่ยวข้องอื่นๆ

ในแง่ของการนำเข้า กระทรวงพาณิชย์ต้องพิจารณา 1) ผลกระทบของการแข่งขันจากต่างประเทศต่ออุตสาหกรรมภายในประเทศที่มีความสำคัญต่อความมั่นคงแห่งชาติ 2) ผลกระทบที่เกิดจากการทดแทนสินค้าภายในประเทศของสินค้านำเข้า เช่น การว่างงานที่มีนัยสำคัญ การสูญเสียรายได้ทางการคลัง การลดลงของการลงทุน ช่างฝีมือชำนาญพิเศษ หรือ กำลังการผลิต 3) ปัจจัยที่เกี่ยวข้องอื่น ๆ ที่ทำให้เศรษฐกิจของชาติอ่อนแอลง

เมื่อประธานาธิบดีได้รับรายงานแล้ว จะต้องมีคำสั่งให้ดำเนินการใด ๆ ภายใน 30 วัน แล้วแจ้งให้สภาทราบ

การสอบสวนตามมาตรา 232 ก่อนหน้าสมัยประธานาธิบดีทรั้มป์ มีด้วยกัน 26 ครั้ง ในจำนวนนี้มี 16 ครั้งที่ผลการสอบสวนบอกว่าไม่มีผลคุกคามใด ๆ 6 ครั้งที่ประธานาธิบดีมีคำสั่งให้ดำเนินการตามข้อเสนอแนะ และ อีก 4 ครั้งที่ประธานาธิบดีมีคำสั่งห้ามนำเข้าที่เกี่ยวกับน้ำมันดิบ

ในปี 2017 กระทรวงพาณิชย์ริเริ่มการสอบสวนเกี่ยวกับเหล็กกล้าและอลูมิเนียมที่นำเข้า ประธานาธิบดีทรั้มป์เห็นด้วยกับผลการศึกษาและสั่งให้มีการใช้อัตราภาษีขาเข้า 25% ต่อเหล็กกล้า และ 10% ต่ออลูมิเนียม แต่ในที่สุดประเทศแคนาดา เม็กซิโก เกาหลี บราซิล และกลุ่มประเทศอียู ได้รับการยกเว้นโดยมีข้อแลกเปลี่ยน

กระทรวงพาณิชย์ได้ทำการสอบสวนกรณีรถยนต์และชิ้นส่วนรถยนต์นำเข้าด้วย และ มีคำเสนอแนะต่อประธานาธิบดีทรัมป์ ซึ่งได้สั่งการให้ทำการเจรจากับญี่ปุ่นและประเทศกลุ่มอียู

ในเชิงของ WTO มาตรา 21 ของ GATT อนุญาตให้ประเทศสมาชิกดำเนินมาตรการเพื่อปกป้องผลประโยชน์แห่งความมั่นคงของชาติที่สำคัญ สมาชิก WTO หลายประเทศ เช่น จีน อินเดีย และกลุ่มประเทศอียูได้โต้แย้งว่า มาตรการดังกล่าวละเมิดมาตรา 1 ที่ไม่อนุญาตให้พิจารณาสินค้าของประเทศหนึ่งแตกต่างจากของอีกประเทศหนึ่ง และ มาตรา 2 ที่ห้ามไม่ให้ประเทศสมาชิกใช้อัตราภาษีนำเข้าสูงกว่าเพดานที่สมาชิกนั้น ๆ ได้รับปากไว้เมื่อเข้าเป็นสมาชิก สมาชิก WTO บางประเทศดำเนินมาตรการตอบโต้โดยใช้อัตราภาษีขาเข้าในระดับเดียวกับสหรัฐด้วยเหตุผลของ safeguard ซึ่งก็ไปขัดแย้งกับมาตรา 1 และ 2 อยู่ดี

การโต้แย้งทำได้เสมอแต่ปัญหาอยู่ที่ว่า เวลาเป็นสิ่งที่มีราคาแพง ประเทศที่ต้องพึ่งพาการส่งออกมากย่อมไม่อาจทัดทานได้นานและต้องยอมจำนนมากกว่า

มาตรา 201 เป็นส่วนหนึ่งของรัฐบัญญัติทางการค้าปี 1974 (Trade Act of 1974) หรือที่เรียกว่า safeguard มาตรานี้ออกแบบขึ้นเพื่อใช้เป็นมาตรการบรรเทาชั่วคราวให้แก่อุตสาหกรรมของสหรัฐ เพื่ออำนวยให้มีการปรับตัวต่อการแข่งขันจากสินค้านำเข้าและทำให้สามารถแข่งขันได้ดีภายหลังจากมาตรการนี้หมดอายุไปแล้ว หรือ ทำให้สามารถถ่ายเททรัพยากรการผลิตจากอุตสาหกรรมที่เป็นปัญหาไปยังอุตสาหกรรมอื่นได้อย่างราบรื่น ผู้ที่อาจร้องขอให้ International Trade Commission (ITC) ของสหรัฐดำเนินการสอบสวน ได้แก่ สมาคมการค้า บริษัท สหพันธ์กรรมกร หรือ กลุ่มคนงานในอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนการค้าสหรัฐ (URTR) อาจขอให้วุฒิสภาดำเนินการสอบสวน หรือ ITC อาจริเริ่มสอบสวนเองก็ได้

การสอบสวนแบ่งออกได้เป็น 2 ขั้นตอน ขั้นตอนแรก ITC จะต้องรับฟังความคิดเห็นจากฝ่ายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องว่า อุตสาหกรรมนั้น ๆ ของสหรัฐได้รับความเสียหายหรือการคุกคามอย่างรุนแรงหรือไม่จากการนำเข้าและเพียงใด ขั้นตอนนี้ใช้เวลาไม่เกิน 120 วัน แต่อาจขยายได้อีก 30 วัน ผลการศึกษาที่ได้จะต้องประกาศให้ทราบโดยทั่วกัน

ปัจจัยที่ ITC จะต้องพิจารณาได้แก่ 1) กำลังการผลิตว่างงานหรือไม่ 2) บริษัทเป็นจำนวนที่มีนัยสำคัญไม่สามารถผลิตสินค้าโดยไม่มีกำไรตามสมควรหรือไม่ และ 3) การว่างงานเกิดขึ้นอย่างมีนัยสำคัญในอุตสาหกรรมนั้นหรือไม่ ประเด็นสำคัญข้างต้นจะต้องพิจารณาทั้งในปัจจุบันและแนวโน้มที่จะเกิดขึ้นในอนาคตด้วย

ในกรณีที่ ITC เห็นว่าผลที่เกิดขึ้นมีนัยสำคัญจะต้องเสนอแนะ 1) การเพิ่มหรือการบังคับใช้อัตราภาษีขาเข้าต่อสินค้านำเข้านั้น 2) การกำหนดอัตราภาษีนำเข้าเป็นขั้นบันไดต่อสินค้านำเข้านั้น 3) การจำกัดปริมาณนำเข้า และ 4) มาตรการผสมของมาตรการข้างต้น ทั้งหมดนี้ ITC จะต้องดำเนินการให้เสร็จสิ้น และนำเสนอต่อประธานาธิบดีภายใน 180 วันนับตั้งแต่วันได้รับการร้องขอ ประธานาธิบดีจะต้องพิจารณาและมีคำสั่งภายใน 120 วัน แต่อาจต่อได้ 15 วัน โดยมีหลักเกณฑ์ในการพิจารณาข้อเสนอแนะของ ITC จากความมากน้อยของประโยชน์และความพยายามในการปรับตัวของอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้อง ผลได้ผลเสียของมาตรการที่ ITC เสนอแนะกับโอกาสที่จะสัมฤทธิ์ผลตามเป้าหมาย คำสั่งของประธานาธิบดีอาจครอบคลุมการตั้งกำแพงภาษี การเพิ่มอัตราภาษีขาเข้า การจัดสรรปริมาณนำเข้าเป็นขั้นบันได และการกำหนดปริมาณนำเข้า และอาจครอบคลุมคำสั่งให้เจรจากับประเทศคู่ค้าให้ได้ข้อสรุปของมาตรการข้างต้น

ในกรณีที่ประธานาธิบดีมีคำสั่งไม่ตรงกับข้อเสนอแนะของ ITC จะต้องแจ้งต่อสภาเพื่อที่สภาอาจจะพิจารณาและมีคำสั่งไม่เห็นชอบภายใน 90 วัน และ ข้อเสนอแนะของ ITC จะมีผลบังคับใช้แทน

ITC จะเป็นหน่วยงานที่ติดตามผลและการบังคับใช้คำสั่งของประธานาธิบดี หรือ ข้อเสนอแนะของ ITC แล้วแต่กรณี แล้วรายงานต่อประธานาธิบดี ซึ่งอาจพิจารณามีคำสั่งปรับปรุงมาตรการได้ให้เหมาะสมกับสถานการณ์

เท่าที่ผ่านมา ITC เคยทำการสอบสวนตามมาตรา 201 นี้มาแล้ว 75 กรณี แต่มีเพียง 28 กรณีเท่านั้นที่พบผลกระทบจากสินค้านำเข้าจริงและประธานาธิบดีมีคำสั่งให้ดำเนินมาตรการโดยที่ 9 กรณีเป็นการเพิ่มอัตราภาษีนำเข้า 6 กรณีให้ความช่วยเหลือในการปรับตัว 3 กรณีที่จัดสรรปริมาณนำเข้า 1 กรณีที่เป็นข้อตกลงทางการตลาด และส่วนที่เหลือเป็นมาตรการผสม

ในกรณีของแผงโซล่าเซลล์และเครื่องซักผ้าในปี 2018เกาหลีใต้ได้ร้องขอต่อ WTO ให้ช่วยปรึกษากับสหรัฐ แต่ในที่สุดก็ได้ร้องขออย่างเป็นทางการให้ WTO จัดตั้งคณะกรรมการตัดสินข้อขัดแย้ง ส่วนจีนได้ติดต่อขอปรึกษากับสหรัฐโดยตรง

มาตรา 301 เป็นส่วนหนึ่งของรัฐบัญญัติทางการค้าปี 1974 (Trade Act of 1974) ที่จริงแล้วครอบคลุมตั้งแต่มาตรา 301 ถึง 310 แต่เรียกโดยรวมว่า “มาตรา 301” กฏหมายส่วนนี้เป็นเครื่องมือที่บังคับใช้สิทธิของสหรัฐตามสัญญาทางการค้าและดำเนินการกับสิ่งกีดขวางทางการค้าของต่างประเทศต่อการส่งออกของสหรัฐ มาตรานี้ใช้ได้กับ การกระทำ นโยบาย และ การถือปฏิบัติของต่างประเทศที่ผู้แทนการค้าสหรัฐ (USTR) ได้มีความเห็นแล้วว่า 1) ละเมิด หรือไม่สอดคล้องกับสัญญาทางการค้า หรือ 2) ไม่เป็นธรรม หรือ เป็นภาระ หรือ จำกัดการค้าของสหรัฐ มาตรการของ USTR จะกำหนดวิธีการและตารางเวลาที่จะดำเนินการบนพื้นฐานชองสิ่งกีดขวางทางการค้าที่เกี่ยวข้อง กรณีมาตรา 301 อาจริเริ่มโดยผู้มีส่วนได้เสียร้องเรียนต่อ USTR หรือUSTR ริเริ่มเองก็ได้ การสอบสวนตามมาตรา 301 จะเริ่มต้นโดยการแสวงหาข้อตกลงผ่านการเจรจากับต่างประเทศที่เกี่ยวข้อง อาจจะด้วยการชดเชย หรือ การกำจัดสิ่งกีดขวาง/การถือปฏิบัติ ถ้าหากเรื่องที่เกี่ยวข้องอยู่ภายใต้กรอบ WTO. USTR จะต้องดำเนินการผ่านขั้นตอนที่เป็นทางการตามสัญญา โดยจะต้องให้ได้ข้อสรุปภายใน 12-18 เดือน มิฉะนั้น USTR จะดำเนินการตอบโต้เอง ซึ่งมักจะอยู่ในรูปการขึ้นอัตราภาษีขาเข้ากับสินค้านำเข้าที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้ได้รับผลตอบแทนเทียบเท่าความเสียหายที่เกิดขึ้นกับธุรกิจสหรัฐ ที่ได้รับจากต่างประเทศนั้น ๆ

แต่ว่าสหรัฐก็ยังดำเนินการสอบสวนตามมาตรา 301 ก่อนที่จะเสนอเรื่องต่อ WTO อยู่บ่อยครั้ง การดำเนินการกับจีนในปี 2018 ของประธานาธิบดีทรั้มป์ก็เป็นตัวอย่างที่ดี ในกรณีนั้น ข้อกล่าวหาที่สหรัฐมีต่อจีนมีดังนี้

1. การใช้ข้อกำหนดจากการร่วมทุน ข้อจำกัดต่อเงินลงทุนจากต่างประเทศ และ การพิจารณาให้ใบอนุญาต เพื่อบีบบังคับให้ธุรกิจสหรัฐถ่ายทอดเทคโนโลยีแก่กิจการร่วมทุน
2. การถือปฏิบัติขั้นตอนการออกใบอนุญาตที่ไม่เป็นธรรม ที่ทำให้ธุรกิจสหรัฐได้รับผลตอบแทนจากทรัพย์สินทางปัญญาน้อยกว่าที่ควรได้ตามอัตราตลาด
3. การกำกับและอำนวยความสะดวกให้มีการลงทุนและซื้อกิจการที่มีการถ่ายทอดเทคโนโลยี และทรัพย์สินทางปัญญาขนานใหญ่ เพื่อสนันสนุนเป้าหมายของนโยบายทางอุตสาหกรรมของจีน เช่น Made in China 2025
4. กระทำการและสนันสนุนการเจาะเข้าเครือข่ายคอมพิวเตอร์ของสหรัฐอเมริกาเพื่อเข้าถึงข้อมูลทางธุรกิจที่มีค่า

ด้วยข้อกล่าวหาข้างต้น รัฐบาลของประธานาธิบดีทรั้มป์ได้ประกาศเพิ่มอัตราภาษีขาเข้าต่อสินค้าจีนมาตามลำดับตามที่เป็นข่าวมาอย่างต่อเนื่อง รวมเป็นมูลค่าสินค้าที่ได้รับผลกระทบทั้งสิ้น 550 ล้านเหรียญสหรัฐ และสินค้าบางชนิดถูกเก็บภาษีในอัตราสูงสุดถึง 25%

จีนและสหรัฐ มีการเจรจากันเมื่อต้นเดือนพฤษภาคม 2018 แต่สหรัฐก็ประกาศเดินหน้าการเพิ่มอัตราภาษีขาเข้าในส่วนของตนเองเมื่อปลายเดือนพฤษภาคม 2018 และมีการประกาศเพิ่มเติมอีกหลายครั้งหลังจากนั้นจนกระทั่งประธานาธิบดีสีจิ้นผิงและทรั้มป์ ได้ตกลงกันที่จะเจรจาต่อในระหว่างการประชุม G20 ที่อาร์เจนตินาเมื่อต้นเดือนธันวาคม 2018 แต่ประธานาธิบดีทรั้มป์ก็ยังประกาศที่จะเพิ่มอัตราภาษีขาเข้าในส่วนของ 10% เป็น 25% เมื่อเดือนพฤษภาคมปีนี้

เมื่อพิจารณาทั้ง 3 มาตราข้างต้นแล้ว จะเห็นได้ว่ามาตรา 201 มีน้ำหนักเบาที่สุด และเป็นเหตุเป็นผล มาตรา 232 และ 301 อาจส่งผลกระทบต่อการค้าโดยเฉพาะกับประเทศที่กำลังทางเศรษฐกิจไม่เข้มแข็งนัก แต่ถ้าหากสหรัฐดำเนินการตามขั้นตอนของ WTO ก็ยังน่าจะเป็นสิ่งที่ยอมรับได้ ปัญหาอยู่ที่สหรัฐใช้อำนาจบาตรใหญ่ของตนเอง จัดการกับคู่ค้าโดยไม่เคารพกติกาของ WTO ตามที่ปรากฏในกรณีของความขัดแย้งทางการค้าจีนสหรัฐที่กำลังดำเนินอยู่ในขณะนี้

ประเทศที่กำลังเศรษฐกิจไม่เข้มแข็งและต้องพึ่งพาต่างประเทศย่อมไม่อยู่ในฐานะที่จะออกกฏหมายปกป้องการค้า เช่นสหรัฐได้ เนื่องจากมีโอกาสถูกตอบโต้จากประเทศคู่ค้าสูง จนกระทั่งกฏหมายที่มีก็ไม่อาจจะอำนวยสถานะการต่อรองได้ คู่ค้าที่มีกำลังเศรษฐกิจเข้มแข็งเท่านั้น ที่จะต่อสู้ทัดทานกับการคุกคามของอำนาจบาตรใหญ่จากสหรัฐได้