ความต่างในความเหมือน...ว่าด้วยการประมูล

ในการสร้างรายได้ให้แก่รัฐ โดยคิดเป็นมูลค่ารวมกว่าหนึ่งแสนห้าหมื่นล้าน ผลของความสำเร็จในการสร้างรายได้ให้แก่รัฐนี้ ได้ก่อให้เกิดแนวคิดว่า หากการประมูลคลื่นความถี่อันถือว่าเป็น “ทรัพยากรของชาติ” สามารถสร้างรายได้ให้แก่รัฐเป็นจำนวนมากเช่นนี้ ถ้าเช่นนั้นเราควรนำแนวคิดและวิธีการประมูลในลักษณะเดียวกันไปใช้กับ “ทรัพยากรของชาติ” ประเภทอื่นๆ ด้วยเช่นกัน โดยมีหลักคิดว่า หากถ้าผู้ประกอบการรายใดจะใช้ทรัพยากรของชาติประเภทใดก็ตาม รัฐควรจะใช้การประมูลในการจัดสรรสิทธิใน “การเข้ามาประกอบกิจการ” หรือให้ใบอนุญาตพร้อมทั้งสร้างรายได้ให้แก่รัฐ ก่อนที่จะเริ่มดำเนินกิจการ

แนวคิดในการสร้างรายได้ให้แก่รัฐ จากการใช้ทรัพยากรของชาติ เป็นแนวคิดที่ถูกพัฒนาอย่างต่อเนื่อง แต่แนวคิดนี้ไม่ใช่จุดเริ่มต้นที่ก่อให้เกิดการจัดสรรสิทธิใน “การเข้ามาประกอบกิจการ” หรือให้ใบอนุญาตแก่ผู้ประกอบกิจการเอกชน

กิจการที่ใช้ทรัพยากรของชาติส่วนใหญ่มักเป็นกิจการสาธารณูปโภคสาธารณูปการ ดังนั้น แต่เดิมรัฐวิสาหกิจจะเป็นผู้ให้บริการหลัก ไม่ว่าจะเป็นกิจการโทรคมนาคมหรือกิจการพลังงาน โดยมีเป้าหมายเพื่อใช้ทรัพยากรของชาติให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่สังคม แรกเริ่มเดิมทีกิจการเหล่านี้จำเป็นต้องใช้การลงทุนสูงจึงยากแก่การที่จะมีผู้ประกอบกิจการเอกชนเข้ามาดำเนินกิจการ แต่เมื่อเวลาผ่านไป การพัฒนาเทคโนโลยีที่ทันสมัย และความต้องการใช้บริการที่เพิ่มขึ้น ส่งผลให้ในท้ายที่สุดผู้ประกอบกิจการเอกชนสามารถดำเนินกิจการได้อย่างมีประสิทธิภาพ ปรับตัวให้เข้ากับสภาพตลาดที่มีการเปลี่ยนแปลงที่ต่อเนื่อง และมีเทคโนโลยีที่ทันสมัยกว่ารัฐวิสาหกิจ อีกทั้งการลงทุนของภาคเอกชนจะช่วยแบ่งเบาภาระทางการคลังของรัฐ จึงนำมาซึ่งการเปิดประมูลให้สิทธิในการเข้ามาประกอบกิจการแก่เอกชน

จากเดิมที่รัฐโดยรัฐวิสาหกิจสามารถหารายได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยจากกิจการเหล่านี้ รัฐได้เปลี่ยนบทบาทของตนเองออกเป็นผู้กำหนดนโยบายและได้สร้าง “องค์กรกำกับดูแล” หรือหน่วยงานของรัฐเองทำหน้าที่เป็นผู้กำกับดูแลในการจัดสรรและให้สิทธิในการประกอบกิจการหรือให้ใบอนุญาตแก่ผู้ประกอบการเอกชน โดยเป้าหมายหลักคือ เมื่อผู้ประกอบการรายใดได้รับสิทธิหรือใบอนุญาตในการประกอบกิจการไปแล้ว ผู้ประกอบการเอกชนรายนั้น จะต้องสามารถดำเนินกิจการและใช้ทรัพยากรได้อย่างมีประสิทธิภาพ ไม่เอารัดเอาเปรียบผู้บริโภค ไม่ละเลยการให้บริการสาธารณะที่จำเป็น ให้บริการอย่างทั่วถึงและเท่าเทียม ภายใต้การกำกับดูแลตามหลักธรรมาภิบาลที่ดี

คำถามที่สำคัญคือเราควรจะใช้ “วิธีการคัดเลือกผู้ประกอบการ” วิธีใด ณ จุดนี้เอง “วิธีการประมูล” จึงเข้ามามีบทบาทอย่างสำคัญในฐานะที่เป็น “วิธีการคัดเลือกผู้ประกอบการ” ที่ได้รับการยอมรับในสากลว่าเป็นวิธีที่เหมาะสม โปร่งใส ตรวจสอบได้ เป็นธรรม สามารถบรรเทาปัญหาการฮั้ว และป้องกันการคอร์รัปชันในกระบวนการคัดเลือกผู้ประกอบการ แต่แม้ว่าวิธีการคัดเลือกนี้จะเป็นวิธีที่ดี แต่ก็ไม่สามารถรับประกันได้ว่า “ภายหลัง” จากที่ได้รับสิทธิหรือใบอนุญาติให้ดำเนินกิจการแล้ว ผู้ชนะการประมูลจะทำหน้าที่ได้ดีตามเป้าหมายหลักที่ได้วางไว้ รัฐยังคงต้องทำหน้าที่กำกับดูแลอย่างต่อเนื่อง

เมื่อเลือกที่จะใช้วิธีการประมูลในการคัดเลือกผู้ประกอบการ ก็ต้องยอมรับว่าวิธีการประมูลมีลักษณะที่หลากหลายขึ้นอยู่กับ “ลักษณะของทรัพยากรของชาติ” ที่ถูกนำมาประมูล

คลื่นความถี่ในกิจการโทรคมนาคมเป็นทรัพยากรที่ใช้แล้วไม่หมดไป แต่อาจจะด้อยประสิทธิภาพในการให้บริการลง เมื่อมีความต้องการหรือความหนาแน่นในการใช้สูง และเมื่อได้คลื่นความถี่แล้ว ผู้ชนะการประมูลสามารถนำคลื่นความถี่มาให้บริการแก่ผู้บริโภคทันที แต่จะรวดเร็วเพียงใดขึ้นอยู่กับความพร้อมของผู้ชนะการประมูลในการทำธุรกิจ ผู้ประกอบการสามารถกำหนดราคาการให้บริการภายใต้การกำกับดูแล อีกทั้งยังสามารถใช้กลยุทธ์ทางธุรกิจที่หลากหลาย

ดังนั้น จะเห็นได้ว่าทรัพยากรของชาติดังเช่นคลื่นความถี่นี้ เป็นทรัพยากรที่สามารถ “สร้างรายได้ให้แก่ผู้ชนะการประมูล” ได้ในทันทีที่ชนะการประมูล ดังนั้น ในการประมูลคลื่นความถี่จึงใช้วิธีการประมูลโดยให้ผู้เข้าร่วมประมูลเสนอราคา “มูลค่าคลื่นความถี่” โดยผู้ชนะการประมูล คือผู้ที่เสนอราคาสูงที่สุด ผู้เข้าร่วมประมูลย่อมเล็งเห็นว่าหากชนะการประมูล มูลค่าคลื่นความถี่ที่เสนอไปนั้น จะทำให้ตนเองได้รับอนุญาตให้ใช้คลื่น และสามารถสร้างรายได้ให้แก่ตนเองได้อย่างไรต่อไปในอนาคต ผลที่เกิดขึ้นคือ เมื่อผู้เข้าร่วมประมูลเสนอราคาสูงขึ้นเท่าใด รัฐก็จะได้รับรายได้จากการประมูลสูงขึ้นไปด้วย จนนำมาสู่ “ภาพลวงตา” ว่าหากผลการประมูลนำมาซึ่งการทำให้รัฐมีรายได้เป็นจำนวนมาก ก็แสดงว่าการประมูลนั้นประสบผลสำเร็จ ทั้งที่โดยเนื้อแท้แล้วการประมูลนั้นมีเป้าหมายหลักในการคัดเลือกผู้ประกอบการที่ดำเนินกิจการได้อย่างมีประสิทธิภาพ ไม่ใช่การคัดเลือกผู้ประกอบการที่มีเงินทุนสูงและสามารถจ่ายเงินให้รัฐได้มากที่สุด ความสำเร็จจากการประมูลที่ผ่านมายังต้องคงรอเวลาในการพิสูจน์ว่าผู้ชนะการประมูลจะดำเนินกิจการได้ตามเป้าหมายหลักหรือไม่

“ภาพลวงตา” นี้ได้ถูกส่งต่อไปยังการประมูล “ทรัพยากรของชาติ” ประเภทอื่นด้วย ประเด็นที่คั่งค้างมานานคือการประมูลสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 เพื่อให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียม

ปิโตรเลียมเป็นทรัพยากรธรรมชาติใต้ดินที่ใช้แล้วหมดไป การสำรวจและผลิตปิโตรเลียมเป็นกิจการที่มีความเสี่ยงในระดับหนึ่ง กล่าวคือผู้ได้รับสิทธิสำรวจอาจจะสำรวจแล้วพบหรือไม่พบปิโตรเลียมก็ได้ อาจจะพบในปริมาณและคุณภาพที่แตกต่างหลากหลาย หากสำรวจและพบว่ามีจึงนำไปสู่ขั้นตอนการผลิตและจำหน่ายปิโตรเลียม ดังนั้น ผู้ชนะการประมูลสัมปทานปิโตรเลียม ไม่ว่าจะเป็นผู้ประกอบการรายเดิมหรือรายใหญ่ จะไม่สามารถสร้างรายได้จากทรัพยากรนี้ได้ในทันทีหลังจากการประมูล ซึ่งแตกต่างจากผู้ชนะการประมูลคลื่นความถี่ นอกจากนี้ ผู้ชนะการประมูลไม่สามารถปรับเปลี่ยนกลยุทธ์ทางธุรกิจได้หลากหลาย แต่มักจะใช้สัญญาระยะยาวในการจำหน่ายปิโตรเลียมที่ผลิตได้โดยอ้างอิงราคาปิโตรเลียมที่มีอยู่ในตลาดโลกหรือตลาดในภูมิภาค

ดังนั้น ด้วยลักษณะของกิจการปิโตรเลียม การประมูลโดยใช้ตัวแปร “มูลค่าทรัพยากร” ดังเช่นคลื่นความถี่จึงไม่สามารถเกิดขึ้นได้ “ก่อน” ที่จะได้รับสิทธิสัมปทาน แต่ในการประมูลจะต้องใช้ตัวแปร “แผนการลงทุน” เป็นหลักเพื่อแสดงความสามารถในการประกอบกิจการของผู้เข้าประมูล ว่าเมื่อชนะการประมูลแล้วจะสามารถดำเนินกิจการได้อย่างแท้จริงและมีประสิทธิภาพตามเป้าหมายหลักของการคัดเลือกผู้ประกอบการ ในท้ายที่สุด หากผู้ประกอบการที่ชนะการประมูลมีความสามารถในการประกอบกิจการอย่างแท้จริง รัฐจะได้รับส่วนแบ่งรายได้จากการผลิตปิโตรเลียม “หลัง” จากที่ได้มีการดำเนินกิจการไปแล้ว ส่วนแบ่งรายได้นี้จะมากหรือน้อยขึ้นอยู่กับการกำหนดส่วนแบ่งรายได้โดยอาศัยเครื่องมือทางการคลังเป็นหลักตัวอย่างเช่น ค่าภาคหลวง และภาษีเงินได้ปิโตรเลียม เป็นต้น ตัวแปรเหล่านี้สามารถนำมาผูกเป็นตัวแปรในการประมูลได้ด้วยเช่นกันหรือถูกกำหนดไว้ในกฎหมายก็ได้ แต่ไม่ว่าจะใช้วิธีใด รัฐจะได้รับรายได้จากทรัพยากรปิโตรเลียม “หลัง” จากที่มีการดำเนินกิจการไปแล้วซึ่งแตกต่างจากการประมูลคลื่นความถี่อย่างชัดเจน

สุดท้ายนี้ ไม่ว่ารัฐจะได้รับรายได้จากการใช้ทรัพยากรของชาติเมื่อใด ขออย่าได้ลืมไปว่า เป้าหมายหลักที่แท้จริงของการประมูลว่าไม่ใช่เพื่อสร้างรายได้ให้แก่รัฐ แต่เป็นการคัดเลือกผู้ประกอบการให้เข้ามาดำเนินกิจการและใช้ทรัพยากรของชาติเพื่อประโยชน์สูงสุดแก่สังคม

------------------------

ภูรี สิรสุนทร

คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์