คอลัมนิสต์

เพราะอะไรคนในบางสังคมจึงชอบเลี่ยงภาษี

การเลี่ยงภาษีเป็นหนึ่งในหลายๆ พฤติกรรมไม่เคารพกฎหมาย คำถามคือ เป็นไปได้ไหมที่มีคนเลี่ยงภาษี

แต่เคารพกฎหมายอื่นๆ อย่างเคร่งครัด? ถ้ามีคนแบบนี้ เราจะอธิบายอย่างไร? แต่สำหรับในกรณีคนที่เลี่ยงภาษีที่มักจะทำผิดกฎหมายอื่นๆ ด้วยเสมอ น่าจะอธิบายได้ง่ายกว่า เพราะในกรณีหลัง เราอธิบายได้ง่ายๆ ว่า คนแบบนี้โกงเป็นนิสัยสันดาน แต่ถ้าคนส่วนใหญ่ในสังคมไม่เคารพกฎหมายเป็นนิสัยสันดานร่วมกันแล้ว เราก็คงต้องกล่าวว่า คนหรือสังคมนั้นมี “วัฒนธรรมขี้โกง” เพราะการโกงหรือไม่เคารพกฎหมาย ถือเป็นเรื่องปกติที่ “ใครๆ เขาก็ทำกัน” ถือได้ว่าเป็นบรรทัดฐานหรือวัฒนธรรมปกติ ไม่มีใครต่อว่าใคร หรือร้องแรกแหกกระเชอกับการเลี่ยงภาษีของใคร รวมทั้งการฝ่าฝืนกฎจราจร ฯลฯ ตราบเท่าที่ไม่กระทบผลประโยชน์ตัวเองอย่างจังๆ จนรับไม่ได้ หรือเกินจุดพอดีที่วัฒนธรรมแบบโกงๆ นั้นจะรับได้ เพราะถ้าเกินกว่านั้น ก็ไม่ใช่วัฒนธรรมแล้ว แต่จะกลายเป็นสภาวะไร้กฎกติกาไร้วัฒนธรรมไป    

มีงานชิ้นหนึ่งที่ศึกษาเกี่ยวกับความเชื่อมโยง ระหว่างวัฒนธรรมทางการเมืองกับการเลี่ยงภาษี งานชิ้นที่ว่านี้คือ “การเลี่ยงภาษีและหลักนิติธรรมในละตินอเมริกา: วัฒนธรรมทางการเมืองของการโกง และการปฏิบัติตามกฎหมายในอาร์เจนตินาและชิลี”(2009) ของ Marcelo Bergman แต่ต้องขอออกตัวว่า ผู้เขียนไม่ได้อ่านงานชิ้นนี้โดยตรง แต่อ่านผ่านบทวิจารณ์งานชิ้นนี้โดย Luigi Manzetti นักรัฐศาสตร์ ที่ผู้เขียนเคยใช้งานของเขาอ้างอิงอยู่บ่อยครั้ง (นั่นคือ “ทำไมรัฐบาลที่คอร์รัปชันยังได้รับการสนับสนุนจากประชาชน?”)

เหตุผลที่ Bergman เลือกศึกษาปัจจัยที่ส่งผลให้เกิดพฤติกรรมการไม่เคารพกฎหมาย โดยเจาะไปที่การเลี่ยงภาษีเท่านั้น ก็เพราะเขาเห็นว่าการเสียภาษีคือหนึ่งในเสาหลักของประชาธิปไตย เพราะการเก็บภาษีสะท้อนความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับประชาชนในระบอบประชาธิปไตย นั่นคือ ประชาชนยินยอมที่จะจ่ายภาษีให้รัฐบาล เพราะเชื่อหรือคาดหวังว่ารัฐบาลนำเงินภาษีทุกบาททุกสตางค์ไปใช้อย่างคุ้มค่า เพื่อประโยชน์ส่วนรวม ทำให้ตัวผู้เสียภาษีได้ประโยชน์กลับมา ไม่ว่าจะโดยตรงหรือโดยอ้อม โดยอ้อมก็เช่น หากเอาไปช่วยคนจนมีชีวิตที่ดีขึ้น ชีวิตคนรวยก็จะปลอดภัยขึ้น Bergman เลือกศึกษาเปรียบเทียบชิลีกับอาร์เจนตินาก็เพราะมีปัจจัยด้านต่างๆ ที่คล้ายคลึงกัน ไม่ว่าจะเป็นประวัติศาสตร์ วัฒนธรรม เศรษฐกิจ และสถาบันต่างๆ แต่พฤติกรรมการเสียภาษีแตกต่างกันมาก คนชิลีเคารพกฎหมายเสียภาษีตรงไปตรงมา แต่คนอาร์เจนตินากลับไม่ใช่

ผลการวิจัยของ Bergman ชี้ว่า การร่วมมือยินยอมจ่ายภาษีมีรากฐานสัมพันธ์อย่างยิ่งกับวัฒนธรรมทางการเมืองของประเทศ และวัฒนธรรมทางการเมืองที่ว่านี้ ก็สืบสานและสามารถมีพลังต่อเนื่องผ่านกระบวนการเรียนรู้ทางสังคม อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ Bergman ได้จากการศึกษาครั้งนี้ คือชุดเหตุและผลที่น่าสนใจเกี่ยวกับการเสียภาษี นั่นคือ การยินยอมร่วมมือจ่ายภาษีจะมีระดับสูงในสังคมที่ประชาชนมีการรับรู้ดังต่อไปนี้ นั่นคือ

1.ประชาชนรับรู้ว่ารัฐบาลของพวกเขามีประสิทธิภาพ ในการก่อให้เกิดผลประโยชน์สาธารณะได้ตามสัญญา เมื่อรัฐบาลได้รับการยอมรับจากสาธารณะในระดับสูง

2.ประชาชนรับรู้ว่าสังคมของตนเป็นสังคมที่มีหลักนิติธรรม (the rule of law) ที่มีการเคารพอย่างกว้างขวาง

3.ประชาชนรับรู้ว่า การปฏิบัติตามกฎหมายภาษีเป็นเรื่องของความสมัครใจอย่างยิ่ง และมาจากทัศนะที่เห็นว่า การปฏิบัติตามกฎหมายภาษีเป็นเรื่องของหน้าที่

งานวิจัยชิ้นนี้ชี้ว่า สังคมที่มีลักษณะของวัฒนธรรมพลเมือง (the rule of law) ที่มีการเคารพอย่างกว้างขวาง

งานวิจัยชิ้นนี้ชี้ว่า สังคมที่มีลักษณะของวัฒนธรรมพลเมือง (civic culture) ที่เข้มข้นหรือสูง ก็มีแนวโน้มที่จะมองว่า การที่ประชาชนในสังคมจ่ายภาษีไม่ใช่เป็นเรื่องการกลัวถูกลงโทษ แต่เป็นเพราะพวกเขาคิดว่า มันเป็นสิ่งที่ถูกต้องที่จะทำเช่นนั้น ขณะเดียวกัน ก็มิได้หมายความว่า กฎหมายภาษี การตรวจสอบบัญชี และบทลงโทษจะไม่มีบทบาทหรือไม่มีความหมายสำคัญ แต่กฎหมายและการตรวจสอบจะมีประสิทธิภาพและประสบความสำเร็จในระดับสูงมากขึ้น ในสังคมที่ผู้คนทั่วไปมีบรรทัดฐานในการเคารพปฏิบัติตามกฎหมาย ซึ่งแตกต่างตรงกันข้ามกับประเทศที่มีระดับวัฒนธรรมพลเมืองต่ำ

ในการออกแบบวิจัย Bergman ได้จัดวางให้การยินยอมจ่ายภาษีอิงอยู่กับประเด็นพื้นฐานสองแบบ แบบแรก ผู้จ่ายภาษีจะต้องรู้ว่า ประชาชนคนอื่นก็จะจ่ายภาษีด้วยเช่นกัน สอง รัฐบาลจะต้องทำให้เกิดประโยชน์ที่จับต้องได้จากภาษีที่เก็บไป หากไม่ครบสองเงื่อนไขนี้ ประชาชนก็มักจะเคลื่อนตัวเข้าไปสู่การเลี่ยงภาษี นอกจากนี้ Bergman ยังออกแบบการวิจัยโดยใช้แนวการศึกษาการเลือกอย่างเป็นเหตุเป็นผล (rational choice) ที่อิงอยู่กับสภาพสมดุลสองแบบที่ตรงกันข้ามกัน นั่นคือ

สภาพสมดุลแบบแรก คือ สภาพสมดุลทางกฎหมาย (legal equilibria) ที่มีสมมุติฐานว่า ประเทศที่ประชาชนและสถาบันต่างๆ ของรัฐยึดมั่นในหลักนิติธรรม และมีการบังคับใช้กฎหมายภาษีอย่างมีประสิทธิภาพ สามารถลงโทษคนโกงได้อย่างจริงจัง อีกทั้งผู้คนในสังคมยังมีความรับผิดชอบสาธารณะในแบบแนวนอน (horizon accountability) นั่นคือ เป็นสังคมที่ประชาชนผู้ยึดมั่นในกฎ จะคอยตรวจสอบกันและกัน และประณามผู้ละเมิดกฎหมายภาษี ทำให้ยากที่การเลี่ยงภาษีจะแพร่ระบาดได้หรือเกิดขึ้นแต่ในวงจำกัดเท่านั้น การโกงภาษีกลายเป็นกรณีไม่ปกติ และเมื่อมีการละเมิดเกิดขึ้น ก็สามารถชี้ตัวได้อย่างรวดเร็วและลงโทษได้อย่างฉับพลัน เพราะคนเลี่ยงภาษีมีจำนวนน้อย เมื่อเปรียบเทียบกับคนส่วนใหญ่ที่เคารพกฎหมาย

ตรงกันข้ามกับแบบแรก สภาพสมดุลแบบที่สอง คือ สภาพสมดุลของการไม่ทำตามกฎหมาย (noncompliance equilibria) สภาพสมดุลที่ว่านี้คือ สังคมที่หลักนิติธรรมอ่อนแอ ยากที่จะบังคับใช้ และประชาชนส่วนใหญ่เพิกเฉยไม่สนใจ การบังคับใช้กฎหมายไม่มีประสิทธิภาพ ความรับผิดชอบสาธารณะในแนวนอนมีน้อยมาก และผลการแพร่ระบาดการเลี่ยงภาษีขยายวงกว้าง เพราะการโกงหรือเลี่ยงภาษีเป็นสิ่งปกติมากกว่าจะไม่ปกติ และในสภาพสมดุลที่ผิดปกติเช่นนี้ ผู้เสียภาษีที่ซื่อตรง กลับกลายเป็นคนที่ถูกลงโทษไป เพราะเสียประโยชน์ เพราะการปฏิบัติตามกฎหมายด้วยความสมัครใจ กลับทำให้เขาต้องเป็นผู้สูญเสีย ในขณะที่คนโกงสามารถนำเงินที่โกงภาษีไปใช้เพื่อให้ได้เปรียบทางธุรกิจ หรือในชีวิตประจำวัน

ดังนั้น ความย้อนแย้งของสภาพสมดุลของการไม่ทำตามกฎหมายนี้คือ แม้กระทั่งประชาชนที่ซื่อสัตย์ ก็อาจจะเห็นว่าในที่สุดแล้ว การโกงเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ หากเขาไม่ต้องการเสียประโยชน์ของตนไป แม้ว่ารัฐบาลจะพยายามจะหาทางจัดการกับการเลี่ยงภาษีก็ตาม

ที่ว่าสมดุลก็เพราะ “ใครๆ ก็ทำกัน” และก็อยู่กันไปอย่างนี้ได้ “แกะขาว” ที่แหลมขึ้นมาต่างหากที่ทำให้แบบแผนการดำเนินชีวิตของผู้คนปั่นป่วน เหมือนกับคนที่พยายามจะจอดรถให้คนข้ามตรงทางม้าลายในบ้านเรา ถือเป็นพฤติกรรมที่ผิดคาด ทั้งสำหรับคนที่ขับรถตามท้ายมา และรวมทั้งคนที่ยืนรอข้ามถนนอีกด้วย

ขณะเดียวกัน Bergman เชื่อว่า ชิลีเป็นประเทศที่พิสูจน์ให้ว่า การเสียภาษีโดยสมัครใจ สัมพันธ์อย่างยิ่งกับการปกครองแบบประชาธิปไตย เพราะผลวิจัยชี้ว่า ภายใต้การปกครองแบบเผด็จการของนายพลปิโนเช่ (1973-1990) ชิลีมีการจ่ายภาษีต่ำกว่ารัฐบาลประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นหลังจากนั้น แต่กระนั้น ในงานของ Bergman ก็ยังมีข้อสรุปที่สร้างความฉงนสนเท่ห์ด้วยเช่นกัน เพราะในกรณีของอาร์เจนตินา เมื่อพ้นจากเผด็จการเป็นประชาธิปไตย สถานการณ์การเสียภาษีกลับไม่ได้ดีขึ้นเหมือนในกรณีของชิลี!

ส่งผลให้เกิดประเด็นคำถามที่คาใจ นั่นคือ จริงๆ แล้ว การปกครองแบบประชาธิปไตย เป็นปัจจัยที่ช่วยสร้างวัฒนธรรมการเคารพกฎหมาย (วัฒนธรรมนิติธรรม/ผู้เขียน) มากน้อยแค่ไหน?นั่นคือ รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ช่วยส่งเสริมให้ประชาชนเสียภาษีอย่างสมัครใจมากน้อยแค่ไหน? หรือการจะจ่ายภาษีอย่างสมัครใจ ขึ้นอยู่ว่าประชาชนเห็นว่ารัฐบาลนั้นมีประสิทธิภาพในการนำเงินภาษีนั้น มาก่อให้เกิดผลประโยชน์ที่เป็นรูปธรรมจับต้องได้มากน้อยแค่ไหน โดยไม่สนใจว่ารัฐบาลนั้นต้องมาจากการเลือกตั้ง?