ZBB กับ จุดแข็งและจุดอ่อน (2)

เพราะขึ้นอยู่กับความจำเป็นและประโยชน์ที่ได้รับมากกว่าสิ่งที่เคยเป็นไปในอดีต (Efficient allocation of resources, as it is based on needs and benefits rather than history) เป็นการบังคับผู้จัดทำงบประมาณจากระดับล่างจะต้องหาวิธีที่จะเป็นวิธีที่มีประสิทธิผลมากที่สุด (Drives managers to find cost effective ways to improve operation) เพื่อปรับปรุงเปลี่ยนแปลงการปฏิบัติการให้ดีขึ้น ช่วยป้องกันมิให้เกิดการทำงบประมาณที่พุ่งสูงเกินไป (Detects Inflated budgets) เป็นการเสริมสร้างกำลังใจให้ระดับล่างได้มีความคิดสร้างสรรค์และรับผิดชอบในการตัดสินใจของตัวเอง (Increases staff motivation by providing greater initiative and responsibility in decision making) ช่วยให้เกิดการสื่อสารและการประสานกันในองค์กรมากขึ้น (Increases communication and coordination within the organization) เป็นการกำหนดความชัดเจนว่างานปฏิบัติการใดที่เสียเปล่าหรือเป็นสิ่งที่ล้าสมัยไม่ควรดำเนินการต่อไป (Identifies and eliminates wasteful obsolete operation) ทำให้เกิดความคิดว่ากิจกรรมใดที่ทำเองแล้วไม่คุ้ม ควรให้บุคคลภายนอกรับไปทำ (Identifies opportunities for outsourcing) เป็นการสร้างแรงกดดันให้ศูนย์ควบคุมต้นทุนหรือหน่วยงานที่ใช้เงิน จะต้องกำหนดกิจกรรมให้ชัดเจนรวมทั้งพิจารณาเป้าหมายรวมขององค์กร (Forces cost-centers to identify their mission and their relationships to overall goals) และเป็นการช่วยให้เกิดการมอบหมายอำนาจหน้าที่อย่างมีประสิทธิผล (Facilitates more effective delegations of authority) กล่าวโดยสรุปก็คือวิธีการจัดทำงบประมาณจากศูนย์จะช่วยกำหนดให้ชัดเจนว่าเรื่องใดบ้างที่เป็นเรื่องการใช้งบประมาณที่สูญเปล่า และทำให้มีความเป็นไปได้ที่จะเสนอทางเลือกอื่นๆ ในการดำเนินการได้ด้วย


อย่างไรก็ตาม การทำงบประมาณแบบเริ่มจากศูนย์นี้ก็มีจุดอ่อนเช่นกันอาทิ เป็นการดำเนินการที่กินเวลามากกว่าแบบเพิ่มเติมเล็กน้อยที่ใช้ในปัจจุบัน บางครั้งก็เป็นเรื่องยากลำบากที่จะแสดงให้เห็นว่าทำไมถึงมีความเหมาะสมเพราะบางเรื่องก็ค่อนข้างเป็นนามธรรมจับต้องไม่ได้ การทำงบประมาณแบบนี้จะต้องมีการฝึกอบรมกระบวนการจัดทำซึ่งจะยุ่งยากกว่าการอบรมการทำงบประมาณแบบเพิ่มเติมเล็กน้อย และสุดท้ายเป็นเรื่องของข้อมูลที่ใช้จำนวนมาก จึงต้องมีวิธีจัดกระทำข้อมูลที่ดีและมีประสิทธิภาพ


สิ่งที่สำคัญในการทำงบประมาณแบบเริ่มต้นจากศูนย์ก็คือการวัดผลการปฏิบัติงาน (Performance Measures) ทั้งนี้เพราะในกระบวนการจัดทำงบประมาณเช่นว่านี้จะต้องวัดผลในเชิงคุณภาพ (Quality measure) เพื่อที่จะนำไปวิเคราะห์ผลกระทบในมิติต่างๆ ที่เป็นทางเลือกอื่นๆ จากการนำงบประมาณจำนวนนั้นไปใช้ และผลลัพธ์ที่จะตามมา ซึ่งถ้าไม่มีการวัดผลเชิงคุณภาพแล้วการทำงบประมาณเช่นว่านี้ก็จะไม่ประสบผลสำเร็จเพราะไม่สามารถนำมาเรียงลำดับเพื่อการตัดสินใจได้ ซึ่งการวิเคราะห์การทำงบประมาณแบบเริ่มต้นจากศูนย์จะทำให้เกิดทางเลือกในหลายๆ รูปแบบที่สามารถนำมาเรียงลำดับจัดลำดับอรรถประโยชน์ที่จะได้รับในเชิงเปรียบเทียบ ซึ่งในการวัดผลนี้มักจะมุ่งเน้นในสามเรื่องสำคัญและถือเป็นตัวชี้วัดสำคัญด้วย (Key Indicators) คือเรื่องของประสิทธิผล (Effectiveness) เรื่องของประสิทธิภาพ (Efficiency) และเรื่องของการใช้เวลาทำงานของหน่วยงานที่ต้องตัดสินใจ (Workload for each decision unit)


วิธีการจัดทำงบประมาณของประเทศไทยเป็นแบบการทำงบประมาณแบบเพิ่มเติมเล็กน้อย (Incremental Budgeting) มาเป็นเวลานานมากแล้ว ระบบการทำงบประมาณแบบนี้มีข้อดีในแง่ที่ว่า เป็นวิธีการงบประมาณที่เรียบง่าย (Simplicity) มีการเปลี่ยนแปลงเพียงเล็กน้อยจากการแก้ไขเพิ่มเติม (Gradual Change) มีความยืดหยุ่น (Flexibility) และที่สำคัญคือไม่สร้างความขัดแย้ง (Avoid Conflict) เพราะทุกกระทรวงทบวงกรมต่างก็ดำเนินการต่อเนื่องจนเป็นที่ยอมรับว่าหน่วยงานใดจะต้องได้รับการจัดสรรงบประมาณอะไรบ้าง หน่วยงานอื่นก็จะไม่ก้าวก่าย แต่การทำงบประมาณแบบนี้ก็มีจุดอ่อนมากเช่นกัน อาทิ ไม่ให้ความสำคัญกับการเปลี่ยนแปลง (Does not account for change) ไม่สร้างขวัญกำลังใจ (No Incentives) และเป็นงบประมาณแบบต้องใช้ ถ้าไม่ใช้ก็ไม่ได้งบนั้นหรือต้องคืนงบ (Use it or lose it)


ในขณะเดียวกัน เมื่อพิจารณาวิธีการจัดทำงบประมาณแบบเริ่มจากศูนย์ ก็พบว่ามีจุดแข็งและจุดอ่อนเช่นกัน จุดแข็งอาทิ ทำให้การจัดสรรงบประมาณเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพเพราะเป็นไปตามความจำเป็นและได้ประโยชน์และที่สำคัญคือไม่มีการใช้จ่ายที่ไม่จำเป็น เป็นวิธีการงบประมาณที่จะช่วยปรับปรุงงานบริการให้เกิดประโยชน์อย่างคุ้มค่าตามหลักของสัดส่วนของประสิทธิภาพต่อต้นทุน (Cost- Effective Methods) เป็นการแก้ไขมิให้ผู้มีอิทธิพลกดดันให้จัดสรรงบประมาณอย่างเกินตัวได้ และเนื่องจากการจัดสรรงบประมาณต้องเป็นไปอย่างเป็นธรรมจึงเป็นการสร้างขวัญกำลังใจให้กับหน่วยงานที่ได้รับการจัดสรรงบ การทำงบประมาณแบบนี้ทำให้เกิดการอภิปรายข้อดีข้อเสียจุดแข็งจุดอ่อนของโครงการที่มีความหมายและเป็นไปตามเป้าประสงค์ และเท่ากับเป็นการขจัดกิจกรรมที่ไม่เป็นประสิทธิผลและไม่สร้างสรรค์ไปในตัว อย่างไรก็ตาม จุดอ่อนของระบบการจัดทำงบประมาณแบบเริ่มจากศูนย์ก็มีอาทิ ใช้เวลามาก บางครั้งก็เป็นเรื่องที่ไม่ยืดหยุ่นทำให้บางเรื่องบางคนหรือบางหน่วยงานไม่ยอมรับ ต้องมีการตัดสินในเรื่องต่างๆ แยกเป็นประเด็นรายการมากมาย ผู้ที่จะทำงานเช่นนี้ได้ต้องมีความมุ่งมั่นและมีความเป็นมืออาชีพพอสมควร บางครั้งการทำให้มีความยุติธรรมก็ยากที่จะทำให้ทุกคนยอมรับจึงนำไปปฏิบัติจริงไม่ได้ เป็นวิธีการงบประมาณที่ต้องใช้หน่วยงานวิจัยและพัฒนาช่วยสนับสนุนเพราะใช้ข้อมูลมาก และอาจทำให้เกิดปัญหาค่าใช้จ่ายพิเศษส่วนนี้นอกเหนือจากค่าใช้จ่ายของหน่วยงาน และท้ายที่สุดก็คือผู้ที่เสนอโครงการเพื่อของบประมาณจะต้องได้รับการฝึกอบรมอย่างเพียงพอที่จะเข้าใจและสามารถประยุกต์ใช้หลักการและกระบวนการตามความเหมาะสม


การทำงบประมาณแบบเริ่มต้นจากศูนย์ในปัจจุบันมีใช้ในหลากหลายรูปแบบ สิ่งสำคัญคือต้องไม่นำมาใช้เพื่อเลือกปฏิบัติและใช้อย่างฟุ่มเฟือยเกินความจำเป็น ซึ่งหากรัฐบาลนำมาใช้ในการจัดทำงบประมาณแผ่นดินอย่างชาญฉลาดก็จะพบว่าวิธีการจัดทำงบประมาณแบบนี้จะเป็นประโยชน์อย่างมาก เป็นเครื่องมือที่สร้างอรรถประโยชน์ ไม่ทำให้เกิดฟองสบู่ และขจัดการใช้จ่ายที่ไม่จำเป็น


(หมายเหตุ บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน มิได้มีความเกี่ยวข้องกับการทำหน้าที่อนุกรรมาธิการวิสามัญสังเคราะห์ประเด็นปฏิรูป สภาปฏิรูปแห่งชาติ แต่อย่างใด)
กรุงเทพธุรกิจ