นักวิชาการจุฬาชวนมอง 'รถไฟไทยจีน' ใครได้ใครเสีย

สำหรับขณะนี้ประเด็นที่ร้อนแรงคงหนีไม่พ้นเรื่องการสร้างรถไฟความเร็วสูง ที่เป็นความร่วมมือระหว่างประเทศไทยกับจีน โดยรัฐบาล "พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา" ได้ให้ความสำคัญกับเรื่องนี้ จนถึงขั้นต้องออกเป็นคำสั่ง คสช. ตามมาตร 44 เพื่อปลดล็อค ให้การดำเนินการสร้างรถไฟความเร็วสูงสายแรกของประเทศไทย คือช่วง กรุงเทพฯ – นครราสีมา ระยะทาง 252.5 กม. แต่เริ่มทดลองสร้างที่ 3.5 กม. ก่อน

ไม่นานที่มีคำสั่งดังกล่าว ก็ได้มีเสียงวิพากษ์วิจารณ์จากหลายฝ่าย ทั้งคนในแวดวงการเมือง แวดวงวิชาชีพสถาปนิก วิศวะ รวมถึงประชาชน โดยส่วนหนึ่งก็เห็นว่าการออกคำสั่งดังกล่าวจะเป็นผลเสียมากกว่าผลดี แม้ว่า ฝ่ายรัฐบาลจะยืนยันว่า ทำเพื่อพัฒนาประเทศชาติ และจะทำอย่างโปร่งใสก็ตาม ด้วยเหตุนี้จึงเป็นที่มาของเวทีจุฬาฯเสวนาครั้งที่ 7 ในหัวข้อ “รถไฟไทย – จีน: ใครได้ ใครเสีย” เพื่อหาคำตอบนี้ในมุมมองของนักวิชาการหลากสาขาอาชีพที่เกี่ยวข้อง

รายละเอียดของโครงการที่ไม่ชัดเจน

"ขณะนี้โครงการดังกล่าวยังไม่มีรายละเอียดอย่างชัดเจน ข้อมูลที่ได้ก็มาจากสื่อ ทุกโครงการมีดีมีเสีย แต่โครงการนี้ใช้เงินจำนวนมาก ซึ่งโครงการรัฐไม่ควรที่จะฉาบฉวย ไม่อยากให้ทำเพื่อสร้างภาพ แต่อยากให้เกิดผลสร้างความสามารถแข่งขันระยะยาว การสร้างโครงการระยะยาวจะต้องมียุทธศาสตร์ อย่าจัดสินโครงการลอยๆ แต่ต้องมีบริบท และสภาพแวดล้อม สิ่งที่ตนขอคือให้ก้าวข้ามประเด็นทางการเมืองด้วย" รศ.ดร.สมพงษ์ ศิริโสภณศิลป์ อดีตผู้อำนวยการสถาบันขนส่ง จุฬาฯ เริ่มเปิดประเด็นเรื่องโครงการดังกล่าว

เขายังเล่าอีกว่า ในกรอบการพิจารณาโครงการนี้ ขอเริ่มจากที่มาของโครงการ ว่ามีความชัดเจนขนาดไหน ในการผลักดันโครงการ ถ้าติดตามข่าว จะเห็นได้ว่ามีการเปลี่ยนสาระสำคัญอยู่ตลอดเวลา อย่างปลายปี 57 ผู้นำบอกว่ารถไฟปานกลางก็เพียงพอ ก.พ. 59 บอกไม่จำเป็น ต่อมาล่าสุด มี.ค. 59 ประกาศสร้างรถไฟความเร็วสูง ซึ่งเราเองก็ไม่เคยเห็นรายละเอียดของโครงการ ส่วนเส้นทางการดำเนินการ แรกเริ่มมี กรุงเทพฯ – หนองคาย กับแก่งคอย – มาบพุด ในงบ 5.3 แสนล้าน ต่อมาเดือนก.พ. 59 เปลี่ยนเหลือ กรุงเทพฯ - หนองคาย และชะลอแก่งคอย - มาบพุบ พอถึงเดือนมี.ค. 59 เหลือแค่ กรุงเทพฯ – โคราช ในงบ 1.7 แสนล้าน ในส่วนสัดส่วนการลงทุนระหว่างไทยกับจีนก็มีการเปลี่ยนแปลง ตั้งแต่ 30 : 70, 40 : 60, 50 : 50 และมาที่ไทยลงทุน 100%

"สุดท้ายโครงการเหล่านี้ ก็จะจบลงที่การเร่งรัดโครงการให้เสร็จเร็ว ซึ่งมีความพยายามมาตั้งแต่สมัยรัฐบาลที่แล้วที่ออกร่าง พ.ร.บ.เงินกู้ จนมารัฐบาลนี้มีการออกมาตรา 44"

เรื่องต่อมาที่ใช้พิจารณาโครงการนี้คือ ยุทธศาสตร์การใช้ประโยชน์ ยุทธศาสตร์ในการ ที่ต้องดูภาพรวมในสายทางเดียวกัน โดยที่ต้องทำแน่ๆคือรถไฟรางคู่สำหรับกรุงเทพฯ - หนองคาย เส้นทางนี้ จะมี 2 ระบบ ทั้งทางคู่ และความเร็วสูง และมอเตอร์เวย์ กรุงเพทฯ - โคราช เส้นทางสายนี้จะมี 3 ระบบ คำถามคืองบประมาณเราควรไปใช้อย่างด้วยหรือไม่ การขนส่งสาธารณะพื้นฐานเรามีเพียงพอหรือไม่ เพราะเราต้องใช้ทุกวัน ในขณะที่รถไฟความเร็วสูงใช้ไม่กี่ครั้ง แล้วเราต้องนั่งรถไฟความเร็วสูงไปต่อวินมอเตอร์ไซค์ หรือรถตู้หรือไม่

“ส่วนคำถามที่ว่าความเร็วจำเป็นไหม ลองสังเกตพติกรรมของการใช้ทางด่วนของคนไทยว่าทำไมส่วนใหญ่เลือกที่จะยอมจ่ายเงินปกติ มากกว่าใช้อีซี่พาส อีกอย่างรถไฟความเร็วสูง ไม่ได้ออกแบบเพื่อขนส่งสินค้า ถ้ามองเรื่องของความเหลื่อมล้ำในสังคมเราด้วย จะเห็นได้ว่ารถไฟทางคู่นั้นมีความคุ้มค่ากว่า ส่วนประเด็นที่บอกว่าทำแล้วดีส่งเสริมการท่องเที่ยว ตอนนี้เราขายแต่ทรัพยากรที่สวยงาม แต่เราไม่ได้เตรียมตัวเรื่องของการบริกาขนส่งสาธารณะ ต่อไปยังเส้นทางอื่นๆ”

ต้องรู้เท่าทันจีน

ในเรื่องนี้ทาง ผศ.วรศักดิ์ มหัธโนบล ผู้อำนวยการศูนย์จีนศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาฯ กล่าวว่าตั้งแต่จีนปฏิรูปประเทศ น่าสนใจที่ว่า เวลาเขาพัฒนาเขามีแผนแม่บท แต่ละช่วงจะมีคำขวัญเป็นระยะขึ้นกับผู้นำ ตั้งแต่ 10 ปี แรก 1979 - 1989 เขาเน้นการพัฒนาภายใน ด้วยแบบเสรีนิยมใหม่ ซึ่งไทยเรา ไม่ค่อยเกี่ยวข้อง เว้นเสียว่าเขาจะชวน โดยในปี 1990 ถ้ายังจำได้ คือจีนรุกเข้ามาในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง หรือที่จีนเรียกว่า สี่เหลี่ยมทองคำ เรารุกไปยังประเทศรอบๆของเขา เราเป็นเพียงส่วนหนึ่งเท่านั้น

เรื่องราวของรถไฟกับจีนนั้น ทางจีนมีความขมขื่นกับรถไฟมาก ตั้งแต่ราชวงศ์ขิง ยุคอาณานิคม พอมาถึงสมัยปฏิวัติของ ดร.ซุนยัดเซ็น ตั้งเป้าวางระบบราง 1 แสนกิโลเมตร จนมีฉายา ซุนขี้โม้ แต่นับจากปี 2000 จีนสร้างรถไฟความเร็วสูง รวมระยะกว่า 20,000 กิลโลเมตร มันตอบสนองจีนแน่นอน เพราะด้วยขนาดของประเทศที่ใหญ่ด้วยปัจจุบัน ประธานาธิบดี สีจิ้นผิง ได้วางแนวทาง One belt one road หรือเส้นทางสายไหม เน้นเรื่องเศรษฐกิจเป็นสำคัญ แต่สำหรับประเทศไทย ที่ขมขื่นกับรางเดี่ยวมาร้อยปี ระหว่างรถไฟทางคู่กับรถไฟความเร็วสูง ที่ผ่านมาทุกคนต่างเลือกทางคู่ เพราะสามารถทำความเร็วได้เพิ่มขึ้น ไม่ต้องรอสวน ตรงเวลามากขึ้น แต่กลับเปลี่ยนมาเป็นความเร็วสูง สิ่งที่ต้องตั้งคำถามคือ ทางคู่หายไปไหน

"ถ้าหากว่ารถไฟความเร็วสูงจะต้องเกิดขึ้นจริงๆ รัฐบาลและนักวิชาการต้องช่วยกันทำให้รู้เท่าทันจีน จำเป็นต้องมีรายละเอียดอย่างชัดเจน ระบบการปกครองเขาไม่เหมือนเรา นักกฎหมายจีนไม่น่าไว้ใจ ยกตัวอย่างเช่นเขาเคยทำสัญญาการค้ากับนานาชาติ ตกลงร่างสัญญากันดิบดี แต่พอเปลี่ยนตัวผู้นำหน่อย เขาก็บอกว่าสัญญาเปลี่ยนแล้ว ซึ่งเป็นอย่างนี้มาตั้งแต่เขาเริ่มเปิดประเทศ หากมีการบิดเบี้ยวต้องเปิดเผยต่อประชาคมโลก"

ความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ที่ต้องคำนึง

นักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์ รศ.ดร.นวลน้อย ตรีรัตน์ นักวิชาการคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ ชวนมองเรื่องนี้ว่า โครงการนี้คุ้มทุนหรือไม่ สามรถแบ่งได้เป็น 2 เรื่อง คือ คุ้มทางการเงินไหม? คืนทุนได้หรือไม่ กับมีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจสังคมหรือไม่ เพราะเรื่องหลายเรื่องทำไปแล้วมีปัญหาทางสังคมด้วย ซึ่งต้องคิดถึงภาพรวมทั้งหมด ซึ่งเรื่องของตัวเงินเคยมีการสะท้อนให้เห็นในอย่างโครงการแอร์พอร์ตลิงค์ ที่การซ่อมแซมต่างๆก็ถูกยืดอายุการใช้งานหมด พอพังทีก็ต้องใช้เงินเยอะ และมีความเสี่ยงหลายอย่าง เมื่อไหร่ก็ตาม ที่เราดำเนินการโดยมีความเสี่ยงทางการเงิน มันก็มีความเสี่ยงต่อการดำเนินการด้วย ซึ่งลำพังบอกคนไทยจะได้ประโยชน์ก็คง ไม่พอ เพราะโครงการขนาดใหญ่หลายแห่งทั่วโลกที่เจ๊งทั้งทางการเงิน เศรษฐกิจและสังคม เพราะผลที่ออกมาประโยชน์ต่ำกว่าที่คาด และต้นทุนสูงกว่าที่ประมาณการเอาไว้

"อย่างกรณีของรถไฟฟ้าสายสีม่วง ที่รัฐบาลลงทุนทำเองทั้งหมด แต่ยังขาดการเชื่อมต่อกับระบบอื่น ทำให้มีผู้โดยสารน้อย ขาดทุน ซึ่งการประเมินรายได้ของรถไฟความเร็วสูง กทม - โคราช นั้น จะคิดแค่นี้ หรือคิดทั้งระบบ โดยโคราชเป็นแค่ปากทางที่เราจะไปที่อื่น พอไปถึงแล้วจะทำอย่างไรต่อ เพราะไม่มีระบบขนส่งอื่นรองรับ ยิ่งมีมอเตอร์เวย์ด้วย ใครๆก็ขับรถไปแน่นอน ถ้าเวลาต่างกันนิดเดียว โดยทางรัฐบาลต้องคิดว่าระบบที่จะทำต่อจากนี้เป็นอย่างไร เพราะเป็นที่รู้กกันว่ารถไฟความเร็วสูงถ้าสร้างระยะสั้น จะมีต้นทุนสูงมาก ทำอย่างไรก็ไม่คุ้มทุนการก่อสร้างแน่นอน ที่สำคัญจะสู้กับเครื่องบินได้ไหม ซึ่งแบบ Low Cost นั้นก็ถูกลงมาก"

นักวิชาการท่านนี้กล่าวต่อไปว่า เรื่องต่อมาคือใครได้ประโยชน์หรือเสียประโยชน์ จะมีการเวนคืนพื้นที่หรือไม่ ถ้ามีคนที่ได้รับผลกระทบ เขาจะได้รับการเยียวยาอย่างไน เพราะใครก็ตามที่ถูกเวนคืนที่ ไม่มีใครรู้สึกดีขึ้น เพราะว่าเวลาประเมิณแม้ว่าจะอ้างราคาตลาดแต่เป็นราคาตลาดที่ประเมินตอนไม่มีรถไฟ รวมถึงวิถีความเป็นอยู่ ที่เขาไม่ได้รับการชดเชยด้วย เรื่องนี้รัฐต้องตระหนัก ไม่ใช่จ่ายแล้วจบ ส่วนคนอีกกลุ่มที่ได้ประโยชน์ คือเข้าของที่ดินที่ระบบรถไฟวิ่งผ่าน ซึ่งเราก็ยังไม่มีข้อกำหนดเรื่องของแบ่งปันผลประโยชน์ชดเชยต่อการลงทุน หรือที่รู้กจักกันว่าภาษีส้มหล่น ว่าจะทำได้มากน้อยแค่ไหน

อีกประเด็นที่ต้องพิจารณาร่วมก็คือ ในแง่อนาคตจะเกิดอะไรขึ้นหากดำเนินโครงการนี้ จะทำให้ศักยภาพของไทยดีขึ้นไหม หรือว่าจะมีภาระในอนาคต ถ้าเราผกขาดกับระบบ โดยที่ไม่มีการถ่ายทอดเทคโนโลยี แบบนี้จะทำให้ระบบมีปัญหาต่อเนื่องหรือไม่
มาตรา 44 ทำให้ความโปร่งใส พิสูจน์ยาก

รศ.ดร.ณรงค์เดช สรุโฆษิต นักวิชาการด้านกฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ จุฬา

"ในฐานะนักกฎหมาย ตนไม่เห็นด้วยกับการใช้ ม.44 อีกทั้งแม้ว่าจะมี รธน. แล้ว ยังใช้ ม. 265 มาล้วงไปอีก ขอพูดถึงคำสั่ง 30/2560 ขอพูดบนพื้นฐานของคนออกคำสั่งมีเจตนาดี อยากให้ไทยพัฒนา แถมยังมี้ข้อตกลงคุณธรรมด้วย ปัญหาคือ เอาข้อตกลงคุณธรรมมาใช้แล้ว ถ้าผู้ลงนามไม่ทำตาม ให้หน่วยงานที่เหกี่ยวข้อง ดำเนินตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง แต่ในคำสั่งมีการยกเว้นกฎหมายเต็มไปหมด"

เขากล่าวต่อไปว่า แม้จะมีการระบุว่าจะมีความโปร่งใส ตนก็พยายามหาบันทึกข้อตกลงระหว่างไทยกับจีน ตนหาในหน่วยงานกระทรวงการต่างประเทศ ที่มีข้อมูลบันทึกข้อตกลงต่างๆไทยจีน แต่กลับไม่พบข้อตกลงรถไฟ ลองไปหาในเว็บไซต์อื่นๆ เว็บไซต์ที่พูดถึงเรื่องนี้ตรงๆ ก็พูดแค่สาระสำคัญเท่านั้น ไม่เห็นตัวสัญญาตัวจริง ซึ่งแค่นี้ก็ใครก็เบี้ยวได้ ถามว่าโปร่งใสหรือเปล่า ใช้เวลาหาครึ่งวันยังไม่เจอข้อตกลงเลย

"การยกเว้นกฎหมายหลายฉบับ ซึ่งหลายฉบับที่ถูกยกเลิกนั้น มีความมุ่งหมายขจัดคอรัปชั่นทั้งสิ้น กฎหมายว่าด้วยความผิดการเสนอต่อราคาต่อรัฐ เขามีเงื่อนไขข้อห้ามอยู่หลายข้อ โดยจะแบ่งออกเป็นสองส่วนคือ ตัวเอกชนที่มาประมูล กับการป้องกันไม่ให้เจ้าหน้าที่โกงการประมูล ซึ่งในสำสั่ง คสช. ได้ระบุชัดว่า ยกเว้นกฎหมายความผิดว่าด้วยการเสนอราคาต่อรัฐ ในส่วนของที่เกี่ยวกับการจัดหาผู้ประกอบการ และการเสนอราคา หมายความว่าถ้าเข้าหน้าที่ทำผิด ก็มีความผิด แต่คนเสนอราคาจะหลุดจากความผิดหมด ซึ่งผนก็ไม่เข้าใจว่าทำไมเขียนเช่นนี้"

ความไม่ชัดเจนในตัวบทกฎหมาย ก็เป็นปัญหาเช่นกัน ซึ่งในคำสั่งได้ระบุว่า ให้จีนมีส่วนร่วมใน 3 เรื่องคือ ออกแบบ ให้คำปรึกษาควบคุมก่อสร้าง และถ้าจีนต้องการให้ บริษัทที่ทำการก่อสร้างในเมืองไทย เข้ามามีส่วนร่วม ก็ทำได้ รวมถึงให้วงเงินที่ ครม. อนุมัติให้โครงการดังกล่าว ถือเป็นราคากลาง ตามกฎหมายว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ซึ่งตาม มติ ครม. ให้วงเงินดำเนินการโครงการนี้ 179412 ล้านบาท ส่วนนี้เองยังคงมีความคลุมเครือว่า สรุปแล้วราคากลาง จะใช้แค่ไหนอย่างไร

ขณะที่ปัญหาอีกอย่างคือการควบคุมตรวจสอบ เนื่องจากนี่คือ กรณีใช้ ม.44 ที่ศาลมักจะระบุ เนื่องจาก ม.44 บอกว่าเป็นที่สุดเด็ดขาดแล้ว ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ต้องจำหน่ายคดี ทั้งนี้คำสั่งดังกล่าวยังได้ให้ การรถไฟแห่งประเทศไทย ไปตกลงกับ จีน ซึ่งหมายความว่าการตรวจสอบจะไปไม่ถึงการตรวจสอบการตัดสินใจ หรือการดำเนินการอะไรบางอย่างร่วมด้วย

"เรื่องนี้เป็นปัญหา แม้ว่าจะทำบนเจตนารมณ์ที่ดี แต่ท่านเขียนกฎหมายเกินไป ในทางกฎหมาย เราจะบอกว่าให้ทำวิธีการไหนเพื่อให้ถึงเป้าหมาย ซึ่งเราต้องสอนลูกหลานว่า ถ้าเป้าหมายดี แต่ไม่สนวิธีการ เราจะเอาแบบนั้นหรือ"