ร่างรธน.! ..ตอบโจทย์10เงื่อนไขรธน.(ชั่วคราว)มาตรา35

ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 มาตรา 35 กำหนดโจทย์ให้การยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ที่ “คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ” ต้องดำเนินการครอบคลุม 10 เรื่อง และประเด็นพิเศษอีก 1 เรื่อง คือ การประเมินการมีอยู่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ และมาตรการตรวจวัดประสิทธิภาพ-ประสิทธิผลขององค์กร ล่าสุดเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญฉบับสมบูรณ์ ที่เสนอให้ “สภาปฏิรูปแห่งชาติ” ได้เผยแพร่สู่สาธารณะแล้ว ซึ่งได้เขียนบทบัญญัติใหม่ที่ไม่เคยมีในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ครอบคลุมใน 10 โจทย์ คือ

1.การรับรองความเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวจะแบ่งแยกมิได้

จากบทบัญญัติในมาตรา 1 กำหนดให้ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกไม่ได้ มีส่วนที่เชื่อมโยงการที่เป็นกลไกเพื่อเป็นหลักไม่ให้ราชอาณาจักรหนึ่งเดียวถูกแบ่งแยก ในมาตรา 268 ในบทแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ กำหนดว่า “การขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐ จะกระทำมิได้”

2.การให้มีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขที่เหมาะสมกับสภาพสังคมไทย

คำว่า การปกครองฯ ที่เหมาะสมกับสภาพสังคมไทย “กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ” ให้นิยามไว้ว่า เป็นลักษณะการปกครองไทยที่ได้สถาปนามาตั้งแต่ พ.ศ.2475 คือรากฐานของประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจอธิปไตยผ่านทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล และการปกครองนั้นต้องดำรงไว้ซึ่งประเพณีการปกครอง ซึ่งการปกครองที่เหมาะสมกับสภาพสังคมไทยไม่มีสิ่งใดที่ตายตัว ทั้งนี้ “บวรศักดิ์ อุวรรณโณ" ประธานกรรมาธิการยกร่างฯ ได้ขยายความไว้ว่า สิ่งที่เหมาะสม คือการไม่มีความขัดแย้ง การชุมนุมที่ทำให้คนต้องเสียชีวิต หรือการรัฐประหาร รวมถึงการบริหารโดยรัฐบาลต้องได้รับการยอมรับจากสากล

ทั้งนี้ ในร่างรัฐธรรมนูญมีมาตราที่เกี่ยวโยง อาทิ มาตรา 7 วรรคสอง ที่ให้อำนาจ สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาลฎีีกา ศาลปกครองสูงสุด หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดตามอำนาจหน้าที่ของหน่วยงาน เมื่อเกิดการกระทำที่ไม่มีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญรับรองไว้ โดยเป็นบทบัญญัติใหม่เพื่อแก้ไขประเด็นทางการเมืองที่เป็นปัญหา เช่น การขอนายกฯพระราชทาน เป็นต้น

มาตรา 165 ว่าด้วยให้มีบุคคลที่ไม่เป็น ส.ส.ได้รับเลือกจากสภาเป็นนายกฯ เพื่อแก้ปัญหากรณีการไม่ยอมรับในตัวนักการเมือง และมาตรา 138 วรรคสอง กำหนดให้ ส.ส.ฝ่ายค้านเป็นประธานกรรมาธิการสามัญคณะสำคัญเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบรัฐบาลได้

3.กลไกที่มีประสิทธิภาพในการป้องกัน ตรวจสอบ และขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบ ทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน รวมทั้งกลไกในการกำกับและควบคุมให้การใช้อำนาจรัฐเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและประชาชน

มาตรา 28 ว่าด้วยหน้าที่ของประชาชนชาวไทย ใน (5) กำหนดให้ประชาชนมีหน้าที่ป้องกัน ปฏิเสธ และต่อต้านการทุจริตประพฤติมิชอบ พร้อมกำหนดรายละเอียดที่เป็นส่วนขยายความไว้ในบทบัญญัติส่วนของการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบของชนชาวไทย มาตรา 69-72 ที่มีสาระสำคัญกำหนดให้บุคคลและกลุ่มบุคคลมีสิทธิเฝ้าระวังติดตามและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพื่อประโยชน์ของการป้องกันและปราบปรามการทุจริตประพฤติมิชอบ ในด้านการดำเนินงาน การปฏิบัติหน้าที่ของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หน่วยงานรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ

รวมทั้งโยงหลักประกันของการตรวจสอบการใช้งบประมาณของหน่วยงานรัฐ ในมาตรา 48 วรรคท้าย ที่กำหนดให้รัฐเปิดเผยการจัดสรรงบประมาณที่ซื้อโฆษณาหรือบริหารอื่นจากสื่อมวลชน และมีขอบเขตของการดำเนินการตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกำหนดไว้ ทั้งนี้เพื่อแก้ไขปัญหากรณีที่นักการเมืองใช้งบประมาณของรัฐเพื่อทำโฆษณาหรือประชาสัมพันธ์ตนเองเพื่อสร้างคะแนนนิยมให้ตนเองหรือพรรคการเมืองอย่างไม่เกิดประโยชน์ต่อสังคมอย่างแท้จริง

4.กลไกที่มีประสิทธิภาพในการป้องกันละตรวจสอบมิให้ผู้เคยต้องคำพิพากษา หรือคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายว่ากระทำการทุจริตหรือประพฤติมิชอบ หรือเคยกระทำการอันทำให้การเลือกตั้งไม่สุจริต หรือเที่ยงธรรม เข้าดำรงตำแหน่งทางการเมืองอย่างเด็ดขาด

มาตรา 108 ว่าด้วยลักษณะต้องห้ามบุคคลที่ไม่มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็น ส.ส. ใน (4) ซึ่งมีบทบัญญัติใหม่ที่ว่า “หลบหนีคดีที่อยู่ระหว่างการพิจารณาหรือหลบหนีคดีที่มีโทษตามคำพิพากษา หรือกระทำการดังกล่าวจนขาดอายุความดำเนินคดีหรืออายุความลงโทษ” และ (14) ซึ่งมีบทบัญญัติใหม่ที่ว่า “ห้ามบุคคลที่ถูกถอดถอนเพราะส่อว่าจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายหรือฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง” ทั้งนี้ บทบัญญัติดังกล่าวใช้บังคับแก่ ส.ส. ส.ว. และรัฐมนตรี

5.กลไกที่มีประสิทธิภาพที่ทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยเฉพาะผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและพรรคการเมืองสามารถปฏิบัติหน้าที่หรือดำเนินกิจกรรมได้โดยอิสระ ปราศจากการครอบงำหรือชี้นำโดยบุคคลหรือคณะบุคคลใด โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย

มาตรา 76 มีบทกำหนดที่ให้พรรคการเมืองและกรรมการบริหารพรรคต้องปฏิบัติ ในสาระสำคัญ คือ การดำเนินกิจการของพรรคให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ กฎหมายและข้อบังคับของพรรคการเมือง มีการส่งเสริมความเป็นประชาธิปไตยในพรรค โดยไม่ยอมให้บุคคลหรือกลุ่มบุคคลใดครอบงำหรือชี้นำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือขัดต่อประมวลจริยธรรมในการปฏิบัติหน้าที่หรือดำเนินกิจกรรม สำหรับการรับบริจาคการใช้จ่ายเงินเพื่อทำกิจกรรมทางการเมือง ผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็น ส.ส. ส.ส.ต้องอยู่ในความควบคุมและรับผิดชอบโดยกรรมการบริหารพรรคการเมืองและตามกฎหมาย ส่วนการมีมติพรรคในเรื่องใดๆ ทำได้โดยที่ประชุม ส.ส.ที่สังกัดพรรคการเมืองนั้น

ทั้งนี้ ยังมีบทบัญญัติว่าด้วยการวางระบบการเมืองให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองทุกระดับ ต้องปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรฐานทางจริยธรรม ในมาตรา 73-75 พร้อมกำหนดบทลงโทษผู้ดำรงตำแหน่งนายกฯ รัฐมนตรี ส.ส. ส.ว. หรือผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญใช้อำนาจซึ่งเป็นการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานจริยธรรมร้ายแรง มีสิทธิถูกถอดถอนออกจากตำแหน่งได้

มาตรา 197 ว่าด้วยการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ที่ให้การคุ้มครองข้าราชการและเจ้าหน้าที่รัฐที่ไม่ดำเนินการตามคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย

มาตรา 233 ว่าด้วยข้อกำหนดห้ามผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการที่ขัดต่อบทบาทและตำแหน่ง รวมถึงห้ามกำหนดนโยบายหรือเสนอกฎหมายหรือกฎซึ่งเอื้อต่อประโยชน์กิจการของตน คู่สมรส บุตร หรือบิดามารดามีส่วนได้เสีย ขณะที่ข้อกำหนดที่ห้ามนายกฯ หรือรัฐมนตรีเข้าไปแทรกแซงหรือก้าวกาย ได้เขียนเงื่อนไขที่ชัดเจนยิ่งขึ้น คือการแทรกแซงการปฏิบัติราชการหรือการดำเนินงานในหน้าที่ประจำของข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่รัฐ, การแต่งตั้ง ย้าย โอน เลื่อนตำแหน่ง, การให้ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่พ้นจากตำแหน่งและการแต่งตั้งและการให้กรรมการในรัฐวิสาหกิจ หรือองค์กรมหาชนหรือหน่วยงานอื่นของรัฐพ้นจากตำแหน่ง เว้นแต่เป็นการทำหน้าที่ตามนโยบาย ทั้งนี้ต้องกำกับไม่ให้คู่สมรสหรือบุตรหรือบุคคลในพรรคการเมืองของนายกฯ หรือรัฐมนตรีดำเนินการด้วย

6.กลไกที่มีประสิทธิภาพในการสร้างเสริมความเข้มแข็งของหลักนิติธรรมและการสร้างเสริมคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาลในทุกภาคส่วนและทุกระดับ

ในส่วนการปฏิบัติหน้าที่ ส.ส. ส.ว. ที่เกี่ยวเนื่องกัน กำหนดให้ไว้ในบทว่าด้วยการสิ้นสมาชิกภาพ ที่กำหนดว่า ขาดประชุมเกินจำนวน 1 ใน 4 ของจำนวนวันประชุมในสมัยประชุม โดยไม่มีข้อยกเว้นเรื่องการได้รับอนุญาตจากประธานแห่งสภา, การไม่ลงมติในที่ประชุมสภาเกินที่กำหนดไว้ในข้อบังคับการประชุมของแต่ละสภา เพื่อเป็นมาตรการกำกับการทำงานของ ส.ส ส.ว. ในหน้าที่หลักคือการเข้าประชุม

กำหนดบทว่าด้วยความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการ นักการเมืองและประชาชน ให้มีระบบแต่งตั้งข้าราชการพลเมืองด้วยระบบคุณธรรมและใช้ความเป็นกลางทางการเมือง ภายใต้คณะกรรมการดำเนินงานแต่งตั้ง

ในบทว่าด้วยกระจายอำนาจและการบริหารท้องถิ่น มาตรา 200 กำหนดให้องค์การบริหารท้องถิ่นบริหารงานเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาลและคำนึงถึงดุลยภาพระหว่างความเป็นอิสระและมีมาตรฐาน เพื่อประโยชน์ของประชาชน และบทที่เกี่ยวข้องนั้นให้สิทธิประชาชนหรือชุมชนร่วมตรวจสอบการดำเนินงาน ถอดถอนผู้บริหารหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น และให้ข้อกำหนดเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร รายงานผลการดำเนินงาน และรายงานงบการเงินมาบังคับใช้กับองค์กรบริหารท้องถิ่นด้วย ส่วนการแต่งตั้งบุคคลในองค์กรบริหารท้องถิ่น ให้ยึดหลักระบบคุณธรรมภายใต้คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมในการบริหารท้องถิ่นและคณะกรรมการดำเนินการแต่งตั้งข้าราชการส่วนท้องถิ่น

มาตรา 206 วรรคสาม กำหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐในกระบวนการยุติธรรม คู่ความ คู่กรณี และทนายความต้องให้ความร่วมมือกับศาลในการพิจารณาพิพากษาคดีโดยไม่ล่าช้า หากพบการใช้สิทธิโดยไม่สุจริตกำหนดให้ต้องรับผิดตามกฎหมาย พร้อมวางหลักให้การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐในกระบวนการยุติธรรมต้องเที่ยงธรรม ไม่มีอคติ ไม่ขัดกันแห่งผลประโยชน์ และต้องทำตามกฎหมาย รวมถึงรัฐธรรมนูญ

7.กลไกที่มีประสิทธิภาพในการปรับโครงสร้างและขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจและสังคมเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมอย่างยั่งยืน และป้องกันการบริหารราชการแผ่นดินที่มุ่งสร้างความนิยมทางการเมืองที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศและประชาชนในระยะยาว

มาตรา 189 ในหมวดการคลังและการงบประมาณ วรรคสอง กำหนดให้มาตรการป้องกันนโยบายที่มุ่งสร้างความนิยมทางการเมืองที่อาจก่อความเสียหายต่อเศรษฐกิจของประเทศและประชาชนในระยะยาว โครงการ นโยบาย มาตรการที่จะอนุมัติต้องจัดทำการวิเคราะห์ภาระงบประมาณและภาระทางการคลัง ทั้งระยะสั้น ระยะยาว รวมถึงผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจและสังคม โดยต้องระบุปริมาณและแหล่งที่มาของเงินในการสนับสนุนดำเนินโยบายดังกล่าว ซึ่งบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกันในมาตรา 195 ให้อำนาจผู้ตรวจการแผ่นดินโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน หรือคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ไต่สวนข้อเท็จจริงกรณีที่มีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก่อให้เกิดการใช้จ่ายเงินแผ่นดินอันวิญญูชน คือบุคคลผู้รู้ผิดรู้ชอบ พึงเห็นได้ว่าก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐอย่างร้ายแรง และส่งสำนวนยื่นฟ้องศาลปกครองแผนกคดีวินัยการคลังและงบประมาณพิจารณาวินิจฉัยให้ยุติการกระทำได้ เพื่อเป็นมาตรการป้องกันไม่ให้มีการทำนโยบายของพรรคการเมืองที่เข้ามาเป็นฝ่ายบริหาร มีผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศ

8.กลไกที่มีประสิทธิภาพในการใช้จ่ายเงินของรัฐให้เป็นไปอย่างคุ้มค่าและตอบสนองต่อประโยชน์ส่วนรวมของประชาชนโดยสอดคล้องกับสถานะทางการเงินการคลังของประเทศ และกลไกการตรวจสอบและเปิดเผยการใช้จ่ายเงินของรัฐที่มีประสิทธิภาพ

กำหนดไว้ในมาตรา 70–71 ในบทว่าด้วยการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบของชนชาวไทย กำหนดให้หน่วยงานของรัฐ องค์การภาคเอกชน อาค์การภาคประชาสังคม หรือองค์กรใด ที่ใช้เงินแผ่นดิน เปิดเผยข้อมูลการดำเนินงานต่อสาธารณะเพื่อให้บุคคลติดตามตรวจสอบ ยกเว้นข้อมูลเรื่องความมั่นคงของรัฐหรือข้อมูลตามที่กฎหมายบัญญัติห้ามเปิดเผย และกำหนดให้บุคคลมีสิทธิติดตามและตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน การจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานรัฐ การรับบริจาคและการใช้จ่ายเงินของพรรคการเมือง ผู้สมัครรับเลือกตั้งทุกระดับ และในกรณีที่มีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าการใช้จ่ายเงินของบุคคลที่มีธุรกรรมกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นมีส่วนร่วมในการทุจริตหรือประพฤติมิชอบ

9.กลไกที่มีประสิทธิภาพในการป้องกันมิให้มีการทำลายหลักการสำคัญที่รัฐจะได้วางไว้

มาตรา 77 ว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ กำหนดให้รัฐต้องดำเนินการตรากฎหมาย กำหนดยุทธศาสตร์ชาติ และจัดทำนโยบายการบริหารราชการแผ่นดินตามที่บัญญัติไว้ในหมวด 2 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ซึ่งมีบทบัญญัติกำหนดให้รัฐต้องส่งเสริมหรือสนับสนุน, จัดระบบ, ดำเนินนโยบายที่ยึดหลักการของการเกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชน และจัดบริการสาธารณะ สร้างความมั่นคง รวมถึงพัฒนาในประเด็นสำคัญต่างๆ

บทบัญญัติที่ว่าด้วยการทำพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) รวมถึงกฎหมายอื่นที่จำเป็น มาตรา 276 ในบทเฉพาะกาล กำหนดให้ กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ เป็นผู้ยกร่าง และเสนอให้ สภานิติบัญญัติ โดยเขียนให้นำเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไปประกอบการจัดทำและวินิจฉัยกฎหมายฉบับนั้นๆด้วย ทั้งนี้เพื่อให้มาตรการปฏิรูปหรือปรับปรุงระบบโครงสร้างและบริหารซึ่งเป็นหลักการสำคัญถูกสานต่อโดยอาศัยบทบังคับจากรัฐธรรมนูญ ขณะที่การทำกฎหมายโดยรัฐสภา ได้กำหนดบทควบคุมการตรากฎหมาย ที่ต้องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าร่างกฎหมายฉบับนั้นๆ มีข้อความที่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่

10.กลไกที่จะผลักดันให้มีการปฏิรูปเรื่องสำคัญต่างๆ ให้สมบูรณ์ต่อไป

มาตรา 259 กำหนดให้มีคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ ทำหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปต่อเนื่องจากหน่วยงานที่ดำเนินการ หรือทำแผนมาแล้ว เช่น สภาปฏิรูปแห่งชาติ หน่วยงาน อื่นๆ ของรัฐ เพื่อพัฒนาประเทศ และลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ สังคม

มีบทว่าด้วยการปฏิรูปด้านต่างๆ ในประเด็นสำคัญ เช่น กฎหมาย, กระบวนการยุติธรรม, การบริหารราชการแผ่นดิน การศึกษา, การสาธารณสุข สิ่งแวดล้อม

ขณะที่ประเด็นพิเศษที่ให้กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ พิจารณาถึงความคุ้มค่าที่ต้องมีองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และมาตรการที่ให้การดำเนินงานขององค์กรเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล

มาตรา 75 กำหนดให้มีคณะกรรมการประเมินผลแห่งชาติเพื่อประเมินผลองค์กรตามรัฐธรรมนูญซึ่งมีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ และองค์กรอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ