การแปลงสภาพทางกฎหมายของโรงงานยาสูบ : ความคุ้มค่าต่อสังคมไทย

โดยมีเหตุผลในการตรากฎหมายคือ “จากที่โรงงานยาสูบเดิมเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ แต่ไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคล ทำให้มีข้อจำกัดบางประการในการดำเนินกิจการ ประกอบกับการผลิตบุหรี่เป็นกิจการผูกขาดของรัฐ สมควรดำเนินการโดยนิติบุคคล ซึ่งจัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายเฉพาะ และกำหนดให้มีคณะกรรมการซึ่งแต่งตั้งจากผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญในสาขาต่าง ๆ เพื่อทำหน้าที่และมีอำนาจวางนโยบายและควบคุมดูแลกิจการอันจะส่งเสริมการพัฒนาศักยภาพในเชิงอุตสาหกรรมและขจัดอุปสรรคในการดำเนินธุรกิจ รวมทั้งส่งเสริมด้านการวิจัยและพัฒนา การปรับปรุงและควบคุมมาตรฐานการผลิต โดยคำนึงถึงความรับผิดชอบต่อสังคม”

อย่างไรก็ตาม ก่อนหน้านี้ มีแนวคิด ความพยายามที่จะแปลงสภาพและสถานะของโรงงานยาสูบอย่างยาวนานมาเกือบ 20 ปีแล้ว ดังจะเห็นได้จากการที่โรงงานยาสูบเอง สํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจมีหนังสือถึงสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเมื่อปี 2546 ขอหารือในประเด็นเรื่องการแปลงสภาพโรงงานยาสูบให้อยู่ในรูปบริษัทจํากัดว่าสามารถทำได้หรือไม่และด้วยวิธีการใด

แต่เนื่องจากโรงงานยาสูบผลิตบุหรี่ซึ่งเป็นสิ่งที่ยอมรับตรงกันว่าเป็นอันตรายต่อสุขภาพ ประเด็นข้อโต้แย้งและคัดค้านกรณีการผลิต การจำหน่าย รวมถึงการแปลงสภาพของโรงงานยาสูบจากสังคมโดยรวมจึงมีขึ้นอยู่ตลอดมา ซึ่งในท้ายที่สุดผลก็เป็นดังที่เห็นคือกระแสคัดค้านนั้นไม่อาจต้านทานการแปลงสภาพของโรงงานยาสูบตามกฎหมายฉบับใหม่นี้ได้ จึงมาขบคิดกันว่าหลังจากที่กฎหมายใหม่ประกาศใช้บังคับไปแล้ว ผลที่จะเกิดขึ้นต่อไปในอนาคตจะบรรลุวัตถุประสงค์ของกฎหมายฉบับดังกล่าวหรือไม่อย่างไร

กรณีที่น่าจะเป็นเรื่องสำคัญอันควรระลึกถึงอยู่เสมอคือ กฎหมายที่ตราขึ้นมาใหม่นั้นมีความคุ้มค่าหรือไม่ ซึ่งอาจจำแนกได้เป็น 2 กรณี คือ ความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจและการดำเนินธุรกิจยาสูบ กับความคุ้มค่าต่อคนในสังคม ที่จะได้รับโดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องสุขภาพ และดูราวกับว่าความคุ้มค่าทั้งสองนี้ จะเป็นสิ่งที่พึงประสงค์แต่ในขณะเดียวกันก็เป็นสิ่งที่ขัดแย้งกันเองอยู่ด้วย

สำหรับประเด็นเรื่องความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจนั้น ในอดีต โรงงานยาสูบเป็นรัฐวิสาหกิจที่ผูกขาดการผลิต และเคยมีผลการดำเนินการที่ทำกำไร ทั้งนี้ตามผลการประเมินของสำนักงานนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) ว่าอยู่ในระดับ “ดีมาก” เพิ่งจะเริ่มมีปัญหาในช่วงไม่เกิน 2 ปีที่ผ่านมา กล่าวคือ ปัญหารายได้ที่ลดลงจากการที่มีกฎหมายภาษีสรรพสามิตประกาศใช้บังคับในปี 2560 เพราะมีการคำนวณฐานภาษีที่เปลี่ยนไป ประกอบกับมีการเปิดช่องให้บริษัทบุหรี่ต่างชาติปรับลดราคาบุหรี่จากเดิม มีผลการแย่งชิงส่วนแบ่งทางการตลาดของบุหรี่ไทย ฉะนั้น ถ้าจะพิจารณากันตามสภาพความเป็นจริงแล้ว การตรากฎหมายว่าด้วยการยาสูบแห่งประเทศไทยจึงเป็นเสมือนการหาวิธีปรับเปลี่ยนการดำเนินการของโรงงานยาสูบให้อยู่รอดจากสถานการณ์ที่สร้างผลกระทบนั้นเอง

อนึ่ง ตาม พ.ร.บ.การยาสูบแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2561 กำหนดให้การยาสูบแห่งประเทศไทย หรือ “ยสท.” ในฐานะที่เป็นองค์กรใหม่ที่จัดตั้งขึ้น มีสถานะเป็นนิติบุคคลจะดำเนินการทุกอย่างตามขอบเขต และอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายเพื่อให้ได้มาซึ่งกำไร ซึ่งเรื่องอันเป็นหน้าที่สำคัญ ๆ ได้แก่ รับจ้างผลิตยาสูบเพื่อส่งออกไปจําหน่ายในต่างประเทศ จัดตั้งบริษัทจํากัดหรือบริษัทมหาชนจํากัดเพื่อประกอบธุรกิจเกี่ยวกับหรือเกี่ยวเนื่องกับกิจการของ ยสท. ทั้งนี้ บริษัทจํากัดหรือบริษัทมหาชนจํากัดที่จัดตั้งในประเทศจะมีคนต่างด้าวตามกฎหมายว่าด้วยการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวถือหุ้นอันเป็นทุนเกินกว่า 49% ของทุนจดทะเบียนของบริษัทนั้นไม่ได้ เข้าร่วมกิจการกับหน่วยงานอื่นไม่ว่าจะเป็นของเอกชนหรือของรัฐ ทั้งในและนอกประเทศ หรือเข้าเป็นหุ้นส่วนในห้างหุ้นส่วนที่เป็นนิติบุคคลหรือถือหุ้นในบริษัทจํากัดหรือบริษัทมหาชนจํากัด ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์แก่กิจการอันอยู่ในวัตถุประสงค์ของ ยสท.

กรณีดังกล่าวข้างต้นจะเห็นได้ว่ากฎหมายใหม่นั้นมีวัตถุประสงค์มุ่งไปที่การปรับเปลี่ยนกระบวนการดำเนินการให้ง่ายขึ้น ยืดหยุ่นขึ้น และกว้างขวางขึ้น เพื่อความอยู่รอดในตลาดที่มีการแข่งขันกันอย่างสูงซึ่งก็ต้องรอดูกันต่อไปว่าจะประสบความสำเร็จหรือไม่

ในอีกทางหนึ่ง ซึ่งเป็นประเด็นเรื่องความคุ้มค่าต่อคนในสังคมที่จะได้รับโดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องสุขภาพและอนามัยนั้น เมื่อพิจารณาจากวัตถุประสงค์ของกฎหมายใหม่ที่เพิ่งประกาศไปนี้แล้วจะเห็นได้ว่าความห่วงใยในสุขภาพและอนามัยของประชาชนจะแผ่วเบาลงไปเลยทีเดียว ยิ่งกรณีการผลิตและจำหน่ายซึ่งแต่เดิมโรงงานยาสูบผูกขาดแต่ผู้เดียวแท้ ๆ โดยมีบริษัทบุหรี่ต่างชาติเป็นคู่แข่ง แต่กฎหมายฉบับนี้กลับสร้างหลักการร่วมมือกันกับบริษัทต่างชาติสามารถเข้ามาถือหุ้นได้ถึงร้อยละสี่สิบเก้าในบริษัทลูกของ ยสท. เมื่อนั้นนโยบายการผลิตและจำหน่ายบุหรี่ก็น่าจะยิ่งมีปริมาณมากขึ้นยิ่งกว่าปัจจุบัน หรืออาจส่งผลให้มีการร่วมกันกำหนดกลไกการแข่งขันผ่านโครงสร้างของบริษัทลูกก็อาจเป็นได้

โดยสรุปอาจกล่าวได้ว่า กฎหมายฉบับใหม่ที่ตราขึ้นให้ความสำคัญต่อการแสวงหารายได้มากกว่าสภาวะสุขภาพ อย่างไรก็ตาม มีเรื่องน่าคิดเพิ่มเติมอยู่บ้างเล็กน้อยคือ ในสัปดาห์นี้คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้จัดทำ “ร่างพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย” เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมาย การตรวจสอบความจำเป็น ในการตรากฎหมาย การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องและการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย เพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎหมาย และหลักเกณฑ์การตรวจสอบเนื้อหาของร่างกฎหมาย ตลอดจนกำหนดหลักเกณฑ์ การประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายภายหลังเมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว

แต่เป็นที่น่าเสียดายว่าร่างกฎหมายนี้ถ้าผ่านการพิจารณาและประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไปในอนาคต และหากพระราชบัญญัติการยาสูบแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2561 บังเอิญว่าจะตราขึ้นหลังจากนั้นไปบ้าง น่าคิดว่าอาจจะไม่ผ่านมาใช้บังคับอย่างที่เป็นอยู่นี้ก็เป็นได้ แต่ ณ เวลานี้แล้วเมื่อใช้บังคับเป็นกฎหมายไปก่อนแล้วก็รอดูผลกันต่อไป ซึ่งน่าจะไม่นานเกินไป