กกต.กับการพัฒนาประชาธิปไตยที่ไม่ใช่แค่การเลือกตั้ง

จึงเป็นอีกหนึ่งองค์กรที่ถูกพูดถึง และจับตามองในฐานะองค์กรที่มีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งที่ในการควบคุมดูแลให้การเลือกตั้งเป็นไปอย่างโปร่งใส และเที่ยงธรรม ซึ่งหวังกันว่าจะสามารถแก้ปัญหาการเมืองไทยที่มีมายาวนาน และนำพาประเทศไทยไปสู่ประชาธิปไตยที่มั่นคงได้

อย่างไรก็ตาม กกต. ยังเคยมีบทบาทหนึ่งซึ่งมากไปกว่าการจัดการเลือกตั้ง และอาจเป็นบทบาทที่สำคัญไม่น้อยไปกว่ากันในการช่วยสร้างเสริมประชาธิปไตยให้หยั่งรากลึกในสังคม นั่นคือ บทบาทที่เกี่ยวกับการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน

บทบัญญัติเรื่องการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน ปรากฎขึ้นครั้งแรกในประเทศไทยตามรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2540 หรือรู้จักกันดีในชื่อของ “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน”ในฐานะเครื่องมือส่งเสริมให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจทางการเมืองมากขึ้น

เช่นเดียวกับเครื่องมืออื่น ๆ ที่ถูกออกแบบมาตามรัฐธรรมนูญฉบับเดียวกัน เช่น การเข้าชื่อเสนอขอถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และ การออกเสียงประชามติเป็นต้น

ต่อมาได้มีการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 ซึ่งได้เปิดช่องให้ประชาชนสามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้สองช่องทาง

หนึ่งในนั้นคือ “การเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดย กกต. เป็นผู้ดำเนินการให้” ซึ่ง กกต. จะเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องตั้งแต่การเผยแพร่ร่างกฎหมายที่ประชาชนประสงค์ที่จะเสนอ การรวบรวมรายชื่อภายในเขตที่กำหนด การตรวจสอบความถูกต้องของรายชื่อ และการรวบรวมเอกสารทั้งหมดส่งไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต่อไป

การกำหนดอำนาจหน้าที่ของ กกต. ตามกฎหมายฉบับดังกล่าว นับว่ามีความก้าวหน้าอย่างยิ่ง เนื่องจากหากพิจารณาตามแนวปฏิบัติ และข้อเสนอของต่างประเทศ ซึ่งรวบรวมโดย The International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA) อันเป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่ส่งเสริมกระบวนการประชาธิปไตย และการเลือกตั้งในระดับโลก จะพบว่า เงื่อนไขหนึ่งที่จัดเป็นข้อแนะนำสำหรับการออกแบบกระบวนการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยประชาชน คือการกำหนดให้กระบวนการดังกล่าวได้รับการอำนวยความสะดวกโดยหน่วยงานของรัฐให้มากที่สุด

จะเห็นได้ว่าหาก กกต. เป็นหน่วยงานกลางที่ทำหน้าที่ในการรวบรวมรายชื่อให้กับประชาชนแล้ว สิ่งที่จะตามมาคือการมีหลักประกันว่า จะมีการเผยแพร่ร่างกฎหมายดังกล่าวไปสู่สาธารณะเป็นวงกว้าง รวมถึงมีสถานที่ และระยะเวลาการลงชื่อที่ชัดเจนแน่นอน ไปจนถึงความง่ายในการตรวจสอบความถูกต้องของรายชื่อ เนื่องจากประชาชนทุกคนที่เข้าชื่อเสนอกฎหมายจะต้องมาแสดงตัวต่อพนักงานของสำนักงาน กกต. ที่ทำหน้าที่ ณ จุดที่เปิดให้มีการเข้าชื่อ

บทบาทของ กกต. ดังกล่าวถูกมองว่ามีความจำเป็น เพราะการเข้าชื่อเสนอกฎหมายเป็นกระบวนการที่ต้องการการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างกว้างขวาง เพื่อให้สาธารณชนมีข้อมูลเกี่ยวกับร่างกฎหมายนั้น และมีช่องทางที่จะเข้าร่วมได้อย่างทั่วถึง ซึ่งจะส่งผลต่อความสำเร็จของการเข้าชื่อเสนอกฎหมายนั้น ๆ อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

แต่โดยทั่วไปแล้วประชาชน ซึ่งเป็นผู้ริเริ่มเสนอร่างกฎหมายเรื่องนั้น ๆ มักจะขาดความสามารถในการดำเนินการดังกล่าว แตกต่างจาก กกต. ซึ่งมีศักยภาพที่จะดำเนินการดังกล่าวได้อย่างสมบูรณ์ โดยลักษณะเช่นนี้ถูกใช้อย่างแพร่หลายโดยเฉพาะในประเทศออสเตรีย ซึ่งจัดเป็นหนึ่งในประเทศต้นแบบที่มีการนำเอาการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยประชาชนมาใช้ภายหลังสงครามโลกครั้งที่สอง

อย่างไรก็ตาม ภายหลังจากที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2550 และพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2556 หน้าที่ดังกล่าวของ กกต. กลับถูกตัดออกไป

หากพิจารณาเหตุผลตามที่มีการอภิปรายในการประชุมเพื่อยกร่างพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวจะพบว่า มีเหตุผลอยู่สองประเด็น

ประเด็นแรกคือความกังวลเกี่ยวกับบทบาทหน้าที่ของ กกต. ว่าควรมีความรับผิดชอบเฉพาะในเรื่องการเลือกตั้ง และให้ความรู้แก่ประชาชนด้านประชาธิปไตยเท่านั้น ไม่ควรมาดำเนินการรวบรวมรายชื่อให้กับประชาชน

ประเด็นต่อมาคือความเป็นห่วงว่า กกต. จะไม่สามารถตอบคำถามที่ประชาชนถามเกี่ยวกับร่างกฎหมายที่มีการเสนอได้

จากเหตุผลข้างต้น จะเห็นได้ว่าผู้ยกร่างกฎหมายคำนึงถึงภาระที่ตกแก่หน่วยงานของรัฐ มากกว่าผลประโยชน์ที่อาจเกิดขึ้นกับการมีส่วนร่วมในทางการเมืองของประชาชน

การตัดบทบาท กกต. ออกไปนั้น นอกจากจะเป็นการตัดกระบวนการอำนวยความสะดวกแก่ประชาชนในด้านของการรวบรวมรายชื่อออกไปแล้ว ยังเป็นการตัดหลักประกันต่าง ๆ ที่จะทำให้การเข้าชื่อเสนอกฎหมายเป็นกระบวนการที่ประชาชนทุกภาคส่วนจะได้มีส่วนร่วมอย่างแท้จริง

ไม่ว่าจะเป็นการประชาสัมพันธ์ร่างกฎหมายให้สาธารณะได้รับรู้อย่างแพร่หลาย การมีจำนวนจุดเข้าชื่อ และระยะเวลาในการเปิดปิดจุดเข้าชื่อที่ชัดเจนแน่นอน ตลอดจนการรับรองความถูกต้องของรายชื่อ ซึ่งการตัดบทบาทของ กกต. ออกไปย่อมทำให้เกิดความยากลำบากแก่ประชาชนที่ต้องดำเนินการในเรื่องเหล่านี้ด้วยตนเอง

หากพิจารณาตามมาตรฐานสากล และผลประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นหาก กกต. เข้ามามีส่วนร่วมในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายแล้ว จะเห็นได้ว่าเหตุผลในการตัดเอาหน้าที่ดังกล่าวออกไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2556 ดูจะไม่มีน้ำหนักเพียงพอ และอาจเป็นการขัดขวางการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนมากกว่าที่จะเป็นการส่งเสริม ซึ่งขัดแย้งต่อสิ่งที่ประกาศไว้ในเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญ รวมถึงตัวบทบัญญัติต่าง ๆ ในรัฐธรรมนูญทุกฉบับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2540 เป็นต้นมาแทบทั้งสิ้น

ดังนั้น จึงเป็นที่น่าสนใจว่าภายใต้ (ร่าง) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ซึ่งจะต้องออกมาใหม่ตามความในรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2560 จะมีการรื้อฟื้นช่องทางการเข้าชื่อเสนอกฎหมายผ่าน กกต. กลับมาอีกครั้งหรือไม่  

หากไม่มี ย่อมเป็นที่น่าสนใจว่าจะมีการดำเนินการเช่นไรเพื่อเป็นการอุดช่องว่าง หรือ แก้ไขข้อบกพร่อง ที่เกิดขึ้นจากการขาด “องค์กรกลาง” ที่จะมาทำหน้าที่ช่วยเหลือให้กระบวนการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนประสบความสำเร็จได้

แน่นอนว่าย่อมส่งผลกระทบต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนที่รัฐธรรมนูญต้องการให้เกิดขึ้นได้จริง

โดย... 

ณัฐดนัย นาจันทร์

ธีรวัฒน์ ขวัญใจ