ระดับของการปกครองที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข : RM-CM-DPM

อย่างแรกคือ เปลี่ยนแปลงไปสู่ระบอบการปกครองที่ไม่มีกษัตริย์อีกต่อไป นั่นคือ เปลี่ยนไปสู่ระบอบสาธารณรัฐ ที่มีประธานาธิบดีเป็นประมุข 

อย่างที่ 2 คือ เปลี่ยนแปลงไปสู่ระบอบที่ยังมีกษัตริย์อยู่ ซึ่งเรียกว่า ระบอบกษัตริย์อำนาจจำกัด ในที่นี้จะพูดถึงการเปลี่ยนแปลงจากระบอบกษัตริย์อำนาจสมบูรณ์มาสู่ระบอบกษัตริย์อำนาจจำกัด 

เมื่อพูดถึงการจำกัดอำนาจ คำถามคือ ใครหรือสถาบันใดเป็นผู้จำกัดพระราชอำนาจ 

ที่เข้าใจกันทั่วไปคือ พระราชอำนาจถูกกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ เมื่อถูกกำหนดก็หมายความว่ามีขอบเขตที่แน่นอน ซึ่งต่างจากสมัยที่ยังไม่มีรัฐธรรมนูญที่กษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจตามที่พระองค์ทรงเห็นสมควร 

คำว่าสมควรนี้อาจขึ้นอยู่กับหลักธรรมทางศาสนา แต่ทั้งนี้ทั้งนั้นก็ขึ้นอยู่กับการตีความขององค์พระมหากษัตริย์นั่นเอง

เมื่อพระราชอำนาจถูกกำหนด (วางขอบเขต) ไว้ในรัฐธรรมนูญ คำถามต่อมาก็คือ รัฐธรรมนูญนี้มาจากที่ใด ถ้ามาจากสภา คำถามต่อมาก็คือ สภามาจากไหน ประกอบไปด้วยคนประเภทไหน แล้วคนเหล่านี้มานั่งอยู่ในสภาได้อย่างไร

ในกรณีการเปลี่ยนผ่านการปกครองของภูฏาน น่าสนใจตรงที่ พระมหากษัตริย์ภูฏานทรงริเริ่มที่จะให้มีการจำกัดพระราชอำนาจเอง นั่นคือ สมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ซิงเย วังชุก รัชกาลที่ 4 แห่งราชวงศ์วังชุก 

ในปี ค.ศ. 1998  ทรงริเริ่มให้มีการปฏิรูปทางการเมืองผ่านพระบรมราชโองการ โอนพระราชอำนาจบริหารไปยังสภาคณะรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง ผ่านการลงคะแนนเสียงลับ โดยยอมให้มีการถอดถอนองค์พระมหากษัตริย์ได้ด้วยเสียง 2 ใน 3 ของสภาแห่งชาติ

 ในปี ค.ศ. 1999 เมื่อมีโทรทัศน์และอินเทอร์เน็ตอย่างเป็นทางการ พระองค์ทรงเล็งเห็นว่าเป็นบันไดขั้นสำคัญที่นำไปสู่การพัฒนาความเป็นสมัยใหม่ ของภูฏาน และในค.ศ.2001 ทรงริเริ่มให้มีการร่างรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรฉบับแรก ที่อิงอยู่บนหลักการประชาธิปไตย ที่มีการแบ่งแยกอำนาจ นิติบัญญัติ บริหารและตุลาการ โดยได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญเป็นทางการในปี ค.ศ.2008

แต่ถ้าพิจารณาให้ดีจะพบว่า องค์กรที่ใช้อำนาจทางการเมืองในช่วงแรกเริ่มนี้ ก็ยังเป็นชนชั้นสูงที่อยู่ในแวดวงที่ใกล้ชิดกับพระมหากษัตริย์ภูฏานอยู่ ดังนั้น ถึงแม้ว่า ในช่วงเริ่มต้นระยะแรกของการเปลี่ยนผ่านการปกครองของภูฏาน เราสามารถเรียกการปกครองของภูฏานได้ว่าเป็นระบอบกษัตริย์อำนาจจำกัดภายใต้รัฐธรรมนูญ หรือที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า “constitutional monarchy” แต่จะกล่าวว่าเป็นประชาธิปไตย ก็คงกล่าวไม่ได้เต็มปากเต็มคำหรือกล่าวได้แค่ค่อนคำ 

ด้วยเหตุนี้เอง นักวิชาการด้านการเมืองเปรียบเทียบจึงได้กำหนดตัวแบบของขั้นตอนของการเปลี่ยนผ่านระบอบการปกครองที่ยังมีกษัตริย์เป็นประมุขไว้ 3 ตัวแบบ ได้แก่ 

1. ระบอบการปกครองระบอบกษัตริย์ที่กษัตริย์ทรงปกครองมีพระราชอำนาจเต็มที่ (ruling monarchy/RM) 
2. เปลี่ยนมาเป็น ระบอบการปกครองที่มีกษัตริย์ทรงครองราชย์เป็นประมุข แต่ไม่ได้ทำการปกครองด้วยพระองค์เองอีกต่อไป และพระราชอำนาจถูกกำหนดขอบเขตไว้ในรัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy/ CM) ซึ่งอาจจะเป็นประชาธิปไตยมาก น้อยหรือไม่เป็นเลยก็ได้

แต่ถ้าจะให้แน่ว่าเป็นประชาธิปไตย ก็ต้องตัวแบบที่ 3 นั่นคือ ระบอบกษัตริย์ทรงครองราชย์เป็นประมุข ไม่ได้ทำการปกครองด้วยพระองค์เอง พระราชอำนาจถูกกำหนดขอบเขตไว้ในรัฐธรรมนูญ และมีรัฐสภาที่ “เป็นประชาธิปไตย” หรือที่เรียกว่า “democratic parliamentary monarchy” (DPM) 

 ความแตกต่างระหว่างตัวแบบ CM และ DPM คือ DPM มีสภาที่มาจากการเลือกตั้งที่เสรี และสภาที่ว่านี้เป็นตัวกำหนดการจัดตั้งรัฐบาล และรัฐบาลจะสิ้นสุดลงก็โดยสภา

ส่วน CM การจัดตั้ง และการสิ้นสุดรัฐบาลขึ้นอยู่กับทั้งสภา และสถาบันพระมหากษัตริย์ โดยสภาต้องอาศัยความชอบธรรมของสถาบันพระมหากษัตริย์ และสถาบันพระมหากษัตริย์ก็ต้องอาศัยความชอบธรรมของสภา 

การจัดตั้งและสิ้นสุดของรัฐบาลจะชอบธรรมได้ ก็ต้องมีองค์ประกอบของสภาและสถาบันพระมหากษัตริย์ ส่วนในระบอบกษัตริย์อำนาจสมบูรณ์ หรือกษัตริย์ยังทรงปกครองด้วยพระองค์เอง (RM) การจะตั้งหรือเปลี่ยนรัฐบาลขึ้นอยู่กับพระราชหฤทัยของพระองค์ ที่กล่าวไปคือ ตัวแบบบริสุทธิ์ อันหมายถึงตัวแบบทั้งสามนี้ แยกขาดจากันอย่างสมบูรณ์ 

แต่ในความเป็นจริง อาจจะไม่เป็นเช่นนั้น แต่ตัวแบบบริสุทธิ์ช่วยให้เราสามารถ “ตั้งหลัก” อะไรบางอย่างในการศึกษาระบอบการปกครองในประเทศต่างๆ ได้

เกณฑ์ที่เป็นปัจจัยส่งเสริมหรือเป็นอุปสรรคต่อการเปลี่ยนผ่านไปสู่ DPM ได้แก่ แรงกดดันทางการเมือง หากไม่มีแรงกดดันทางการเมือง RM ก็จะคงอยู่ในอำนาจต่อไป แต่ถ้ามีแรงกดดันทางการเมือง RM จะเปลี่ยนแปลงไปสู่ CM และ DPM ได้

แต่ก็ยังมีตัวแปรที่เป็นอุปสรรคขัดขวาง หรือแทรกแซงปิดกั้นแรงกดดันทางการเมืองอีก นอกเหนือจาก ปัจจัยด้านพระบรมวงศานุวงศ์  ขึ้นอยู่กับว่า สมาชิกในพระบรมวงศานุวงศ์มีมากหรือน้อย 

ถ้ามีน้อย โอกาสที่ RM จะเปลี่ยนไปสู่ CM และ DPM จะมีมาก แต่ถ้ามีมาก บรรดาสมาชิกในพระบรมวงศ์เหล่านี้จะกระจายไปดำรงตำแหน่งทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นด้านการทหาร การคลัง เศรษฐกิจ อย่างนี้จะเป็นปัจจัยส่งเสริมทั้งแรงจูงใจและเป็นเครื่องมือ ในการธำรงรักษาพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ไว้ แม้ว่าตัวพระมหากษัตริย์เองจะทรงมีพระราชประสงค์ที่จะสละอำนาจให้รัฐสภา แต่ก็จะถูกบรรดาพระบรมวงศ์ขัดขวาง 

แต่ถ้าสมาชิกในพระบรมวงศ์มีน้อย และพระมหากษัตริย์ต้องทรงบริหารพระราชภาระโดยลำพังพระองค์เอง ในกรณีนี้ พระองค์จะทรงริเริ่มที่จะเปลี่ยนแปลงไปสู่ CM เอง เพื่อไม่ให้เกิดกระแสการปฏิวัติที่อาจจะนำไปสู่การสิ้นสุดของสถาบันพระมหากษัตริย์ และอาจจะทรงปฏิรูปให้ไปถึง DPM ด้วย เพื่อความมั่นคงของสถาบันพระมหากษัตริย์เอง 

นอกจากนี้ ยังมีเรื่องของ การเก็บหรือไม่เก็บภาษี ในประเทศที่ที่ต้องเก็บภาษีมากเพื่อการใช้จ่ายในกิจการในพระราชสำนัก สถาบันพระมหากษัตริย์จะเปราะบาง แต่ถ้าไม่เก็บ หรือเก็บไม่มาก เพราะมีรายได้จากแหล่งอื่นๆ โดย ไม่จำเป็นต้องเก็บภาษีหรือต้องให้สภาอนุมัติ สถาบันพระมหากษัตริย์ก็ยังไม่จำเป็นต้องปฏิรูปหรือเปลี่ยนแปลงไปสู่ CM หรือ DPM 

อีกเรื่องหนึ่งคือ มีการแบ่งแยกทางศาสนาหรือเชื้อชาติหรือไม่ ถ้ามีปัญหานี้มาก DPM อาจจะเป็นคำตอบสำหรับคนกลุ่มน้อยทางเชื้อชาติหรือศาสนา แต่ถ้าสถาบันพระมหากษัตริย์พิทักษ์รักษาหรือเชิดชูเชื้อชาติหรือศาสนาของตนหรือพวกตน สถาบันพระมหากษัตริย์ก็อาจจะต่อต้านการเกิด DPM เพราะจะทำให้วัฒนธรรม หรืออัตลักษณ์ของกลุ่มตนถดถอยด้อยลง 

แต่ถ้าการมี DPM จะช่วยผ่อนคลายความขัดแย้งดังกล่าวนี้ สถาบันฯ ก็มีแนวโน้มที่จะยอมรับ DPM

สุดท้ายคือ ปัจจัยอิทธิพลจากต่างประเทศ ถ้าสถาบันพระมหากษัตริย์มีพันธมิตรต่างประเทศที่เข้มแข็ง การปฏิรูปพัฒนาประชาธิปไตยมากขึ้นก็เกิดขึ้นได้ยาก แต่ถ้าการเมืองระหว่างประเทศเปลี่ยนแปลง ก็อาจมีอิทธิพลให้เกิดการปฏิรูปไปสู่ CM หรือ DPM ได้มากขึ้น