“อยากให้รัฐบาลระวังเรื่องพ.ร.บ. เงินฝาก”

ที่ไม่มีการเคลื่อนไหวมาเป็นของรัฐเพื่อ “ดูแล” ว่าควรหรือไม่ ผมให้ความเห็นไปว่าไม่ค่อยเห็นด้วยและเห็นว่ารัฐบาลควรต้องไตร่ตรองเรื่องนี้อย่างดีก่อนจะดำเนินการ เพราะกำลังเข้าไปยุ่งกับทรัพย์สินส่วนตัวของประชาชน วันนี้ก็เลยอยากจะเขียนเรื่องนี้ เพื่อขยายความความเห็นที่ให้ไป

ข่าวที่ออกมาก็คือ คำสัมภาษณ์ของผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ว่ากำลังเปิดรับฟังความคิดเห็นต่อร่างพ.ร.บ. การบริหารจัดการเงินฝาก ที่ไม่เคลื่อนไหวที่ประชาชนฝากเงินไว้กับสถาบันการเงิน ที่จะนำเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาออกเป็นกฎหมาย ซึ่งสาระสำคัญก็คือ รัฐบาลโดยกระทรวงการคลังจะทำหน้าที่ดูแลเงินฝากที่ประชาชนฝากไว้กับสถาบันการเงินที่บัญชีเงินฝากไม่มีการเคลื่อนไหวเกินสิบปีขึ้นไป 

โดยโอนเงินดังกล่าวเข้าบัญชีเงินคงคลังของรัฐบาล เพื่อเก็บรักษาไว้แทนสถาบันการเงิน ซึ่งจะลดภาระของสถาบันการเงินในการดูแลรักษาบัญชีดังกล่าว และประชาชนเองก็จะไม่ต้องเสียค่าธรรมเนียม โดยกระทรวงการคลังจะออกขั้นตอนเพื่อให้ประชาชนเจ้าของบัญชีหรือทายาทตามกฎหมายสามารถขอคืนเงินดังกล่าวได้ โดยจะใช้เฉพาะบัญชีเงินฝากที่ไม่เคลื่อนไหวที่มีเงินในบัญชีไม่เกิน 2000 บาท ซึ่งปัจจุบันมีวงเงินรวมประมาณ 10,000 ล้านบาท โดยรัฐบาลจะออกกฎหมายใหม่ คือ พ.ร.บ. การบริหารจัดการเงินฝาก ที่ไม่เคลื่อนไหว เพื่อให้อำนาจรัฐบาลหรือกระทรวงการคลังดำเนินการดังกล่าว 

เรื่องนี้ฟังแล้วหลายคนคงคิดว่าเป็นเรื่องเบาๆ อะไรของประชาชนที่ไม่มีใครสนใจ ก็โอนมาเป็นของรัฐ เพื่อดูแลและหาทางใช้ประโยชน์ เป็นเรื่องการจัดระบบ แต่ถ้าพิจารณาลึกลงกว่านี้ จะมีประเด็นสำคัญหลายประเด็นที่ต้องตอบในแง่การดำเนินนโยบายสาธารณะ 

หนึ่ง การบริหารจัดการบัญชีเงินฝากที่ประชาชนมีกับสถาบันการเงินนั้นเป็นหน้าที่ตามกฎหมายของสถาบันการเงิน ไม่ใช่ของรัฐบาล เพราะการฝากเงินของประชาชนที่ธนาคารพาณิชย์เป็นธุรกรรมเชิงพาณิชย์ระหว่างผู้ฝากกับธนาคาร ผู้ฝากนำเงินมาฝากเพราะต้องการเก็บรักษาเงินฝากนี้ไว้ในที่ที่ปลอดภัย ไม่สูญหาย มีความมั่นคง และได้ผลตอบแทน เช่นเดียวกัน ธนาคารพาณิชย์รับฝากเงิน เพราะสามารถนำเงินฝากเหล่านี้ไปหาประโยชน์ โดยการปล่อยกู้ หารายได้จากส่วนต่างอัตราดอกเบี้ยเงินกู้และเงินฝาก ดังนั้นในระหว่างที่เงินฝากยังอยู่ที่ธนาคารพาณิชย์ ธนาคารจึงมีหน้าที่ที่จะต้องดูแลเงินฝากเหล่านี้ให้อยู่ครบถ้วน เพราะเงินฝากมีเจ้าของ พร้อมต้องจ่ายดอกเบี้ยเงินฝากตามสัญญา รัฐบาลเองก็ได้ประโยชน์จากภาษีหัก ณ ที่จ่าย ที่ผู้ฝากเงินจ่ายให้รัฐบาลจากดอกเบี้ยที่ได้จากการฝากเงิน นี่คือพันธะสัญญาที่เกิดขึ้นระหว่างธนาคารพาณิชย์กับลูกค้า เป็นธุรกรรมเชิงพาณิชย์ ที่ลูกค้าให้ความไว้วางใจนำเงินมาฝากไว้กับสถาบันการเงิน สถาบันก็มีหน้าที่ที่จะต้องดูแลเงินฝากให้อยู่ครบถ้วนและปฏิบัติตามสัญญาต่างๆที่ได้ทำไว้กับลูกค้า 

  แม้ผู้ฝากเงินจะไม่ได้เบิกถอนเงินจากบัญชีเงินฝากหรือไม่มีการฝากเงินเข้าใหม่ บัญชีก็จะยังต้องเดินต่อ ดอกเบี้ยยังต้องจ่ายและยังต้องหักภาษีอยู่ และเงินดังกล่าวก็ยังเป็นเงินของประชาชนที่ฝากเงิน และแม้จะไม่มีธุรกรรมจากผู้ฝากเงินในบัญชีนี้ ยาวนานกว่าสิบปี ก็ยังเป็นเงินที่มีเจ้าของ แต่เรื่องนี้ สถาบันการเงินมักจะมองว่าการดูแลบัญชีที่ไม่เคลื่อนไหวเหล่านี้เป็นภาระ มีต้นทุน คือ มีดอกเบี้ยที่ต้องจ่ายและมีค่าใช้จ่ายในการเก็บรักษาบัญชี จึงไม่ชอบที่จะมีภาระ หลายธนาคารจึงมีการเก็บค่าธรรมเนียมบัญชีที่ไม่เคลื่อนไหว โดยหักค่าธรรมเนียมจากเงินฝากที่ค้างอยู่ในบัญชี ผลคือ ตัวเลขเงินฝากที่ค้างอยู่ในบัญชีจะลดลงตามค่าธรรมเนียมที่หัก และในที่สุดยอดเงินในบัญชีก็จะลดลงเท่ากับศูนย์ กลายเป็นบัญชีที่จะไม่เป็นภาระต่อธนาคารพาณิชย์ในแง่ดอกเบี้ย นี่คือวิธีที่ธนาคารพาณิชย์ส่วนใหญ่ใช้บริหารจัดการบัญชีเงินฝากที่ไม่มีการเคลื่อนไหว

ในบางประเทศ เช่น อินเดีย เมื่อบัญชีเงินฝากไม่มีการเคลื่อนไหว เกินระยะเวลาที่กำหนด เช่น สิบปี ก็มีแนวปฏิบัติให้ธนาคารพาณิชย์จะต้องประกาศรายชื่อบัญชีเหล่านี้พร้อมชื่อที่อยู่ของเจ้าของบัญชีในเว็บไซต์ของธนาคาร เพื่อให้เจ้าของบัญชีสามารถรับทราบ พร้อมต้องพยายามติดต่อเจ้าของบัญชีให้มาใช้หรือปิดบัญชีที่มีอยู่ ถือเป็นหน้าที่ที่ธนาคารพาณิชย์ต้องพยายามติดต่อลูกค้า โดยทั่วไป ถ้าพยายามจริงๆ ประมาณร้อยละ 70 ของบัญชีเหล่านี้จะกลับมาเคลื่อนไหว เพราะสาเหตุหลักที่บัญชีไม่เคลื่อนไหวก็คือ ลืม หรือเจ้าของบัญชีย้ายที่อยู่อาศัย เช่น ไปต่างประเทศ หรือเจ้าของบัญชีไม่มีความจำเป็นที่ต้องใช้บัญชีนั้นอีก หรือเสียชีวิต ในเรื่องนี้ ตามข้อเท็จจริง การทำให้บัญชีเงินฝากลูกค้ากลับมาเคลื่อนไหวจะมีต้นทุนต่ำมากต่อธนาคารพาณิชย์ เทียบกับการเปิดบัญชีใหม่ของลูกค้ารายใหม่ ดังนั้นปัญหาบัญชีเงินฝากไม่เคลื่อนไหว จึงเป็นปัญหาของธนาคารพาณิชย์ที่ต้องแก้ไขตามหน้าที่ (fiduciary duty) โดยต้องพยายามติดต่อลูกค้าด้วยวิธีต่างๆ แต่ที่เป็นปัญหาก็เพราะธนาคารพาณิชย์บางแห่งอาจไม่พยายามติดต่อลูกค้าอย่างที่ควร จึงจำเป็นที่หน่วยงานกำกับดูแลอาจต้องออกเป็นแนวปฏิบัติในการบริหารจัดการบัญชีเงินฝากที่ไม่เคลื่อนไหว ให้มีการปฏิบัติเหมือนกันในทุกสถาบันการเงิน โดยเน้นให้สถาบันการเงินทำหน้าที่ 

สอง เมื่อปัญหาเป็นปัญหาที่สถาบันการเงินต้องดูแลตามหน้าที่ ก็ไม่ใช่ภาระหน้าที่ของรัฐบาลที่ต้องเข้าไปยุ่งเกี่ยว ที่ต้องออกกฎหมายเพื่อให้มีอำนาจริบหรือโอนเงินฝากที่ประชาชนเป็นเจ้าของตามกฎหมายมาอยู่ในบัญชีคงคลังของรัฐบาล การกระทำดังกล่าวจะไม่มีเหตุผลอธิบายที่ดีและจะสร้างปัญหาต่างๆตามมา เช่น

หนึ่ง เป็นการเอาภาระดูแลบัญชีเงินฝากเหล่านี้ ซึ่งควรเป็นภาระของสถาบันการเงินมาเป็นภาระของรัฐบาล ซึ่งจะมีภาระที่ต้องจ่ายในการดูแลบัญชีเหล่านี้ ทั้งภาระดอกเบี้ยที่คงค้างอยู่ ค่าบริหารจัดการ รวมถึงการกำหนดขั้นตอนต่างๆ เพื่อสืบหาเจ้าของบัญชี คำถามคือ ทำไมรัฐต้องเอาภาษีของประชาชนมาแบกรับค่าใช้จ่ายเหล่านี้แทนสถาบันการเงิน ทั้งๆที่เป็นหน้าที่ของสถาบันการเงินที่ควรต้องทำอยู่แล้ว

สอง ในต่างประเทศที่ทำแบบนี้ เช่น สหรัฐอเมริกา อังกฤษ ออสเตรเลีย มักถูกโจมตีว่ารัฐบาลทำเพราะกำลังหาเงินมาแก้ปัญหาการคลัง เช่น รัฐบาลไม่สามารถปิดหีบงบประมาณประจำปี เพราะไม่มีรายได้ การโจมตีจะออกมาในแนวว่า รัฐใช้อำนาจอย่างมิชอบเพื่อเอาเงินฝากของประชาชนมาใช้ประโยชน์ เกิดความเสี่ยงต่อการถูกฟ้องร้องว่าไม่เคารพสิทธิส่วนบุคคลของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ เพราะเป็นการละเมิดสิทธิส่วนบุคคล รวมถึงผิดต่อหลักศาสนาที่ไม่ให้ฉ้อโกงหรือลักขโมยทรัพย์สินผู้อื่น เป็นกระแสที่สร้างปัญหาต่อรัฐบาล

สาม สร้างความไม่มั่นใจต่อกระบวนการออกกฎหมายของประเทศว่าทำเพื่อประโยชน์ของประชาชนหรือส่วนรวมหรือไม่ และเป็นกระบวนการการออกกฎหมายที่ใช้เหตุผลหรือไม่ เพราะการออกกฎหมายเพื่อโอนเงินฝากดังกล่าวชัดเจนว่าประชาชนไม่ได้ประโยชน์ แต่เสียประโยชน์ เพราะเงินฝากที่ตนเป็นเจ้าของบัญชีถูกโอนเข้าบัญชีรัฐ ประโยชน์จึงตกอยู่กับรัฐบาลที่ได้เงินฝากของประชาชน และต่อสถาบันการเงินที่ไม่ต้องมีภาระในการดูแลบัญชีเหล่านี้ตามหน้าที่ เป็นตัวอย่างของการออกกฎหมายที่ไม่ให้ความสำคัญกับประโยชน์และสิทธิตามกฎหมายของประชาชน ที่กลัวกันก็คือ ถ้าเกิดอำนาจเป็นใหญ่ นำไปสู่การใช้อำนาจในลักษณะเดียวกันกับทรัพย์สินอื่นๆที่ประชาชนมี เช่น บ้าน ที่ดิน เงินฝากที่มากกว่า 2,000 บาท และพันธบัตรรัฐบาลโดยอ้างเหตุผลเดียวกัน (เพราะเคยทำแล้ว) ประชาชนก็จะไม่มั่นใจในระบบการออกกฎหมายของประเทศ รวมถึงกระทบความน่าเชื่อถือของระบบการเงิน 

ด้วยเหตุนี้ รัฐจึงไม่มีความจำเป็นที่ต้องไปยุ่งกับปัญหาที่เป็นหน้าที่อยู่แล้วของ สถาบันการเงิน ความจำเป็นหรือเร่งด่วนในเรื่องนี้ก็ไม่มี และอาจทำให้เกิดความเข้าใจผิดเกี่ยวกับฐานะการคลังของประเทศ ก็อยากให้รัฐบาลระมัดระวังในการพิจารณาร่างกฎหมายฉบับนี้