ที่มาของวิกฤตการเงินกับการควบคุมกำกับสถาบันการเงิน

เกี่ยวกับ “สาเหตุแห่งวิกฤตการเงินและเศรษฐกิจ” ใจความของถ้อยแถลงนี้น่าจะเป็นเครื่องเตือนใจถึงการมองโลกในแง่ดีเกี่ยวกับสถาบันการเงินในไทยโดยเฉพาะในเชิงของการควบคุมกำกับสถาบันการเงิน เนื่องจากชนวนเหตุและความเปราะบางของระบบสถาบันการเงินมีการกล่าวถึงมากอยู่แล้ว

แม้ว่าขนาดของสินทรัพย์จำนองในขณะนั้นจะมีขนาดถึง 1 ล้านล้านเหรียญ แต่ความเสียหายที่มีโอกาสเกิดขึ้นได้มีขนาดเล็กมากเมื่อเทียบกับขนาดของสถาบันการเงินทั้งระบบ ปัญหาอยู่ที่ระบบสถาบันของสหรัฐอเมริกามีการระดมแหล่งเงินทุนระยะสั้น โดยการออกตราสารที่เรียกว่า commercial paper (cp) โดยสถาบันที่ไม่ได้รับฝากเงินในลักษณะของธนาคารอย่างมีนัยสำคัญ เมื่อกองทุนเยอรมันแห่งหนึ่งที่ออก cp โดยใช้สินทรัพย์ที่ลงทุนหนุนหลังไม่สามารถต่ออายุ cp ได้ และ ขาดสภาพคล่อง กองทุนอื่น ๆ ก็ประสบปัญหาเดียวกันจากการที่เจ้าของแหล่งเงินทุนต่าง ๆ ต่างถอนเงินของตนเองออกจากตลาดในลักษณะเดียวกับผู้ฝากเงินแห่กันถอนเงินฝากออกจากธนาคาร สินทรัพย์สำคัญที่กองทุนลงทุนได้แก่ subprime mortgages และ เงินกู้ยืมที่มีหลักประกันของผู้กู้รายใหญ่ เหตุการณ์จึงเกิดเป็นปฏิกิริยาลูกโซ่หลังจากนั้น ความเปราะบางของระบบสถาบันการเงินสหรัฐฮเมริกาในขณะนั้น (2007) จึงอยู่ที่การพึ่งพาแหล่เงินระยะสั้นอย่างมีนัยสำคัญ

นอกจากการพึ่งพาแหล่งเงินทุนระยะสั้นในลักษณะขายส่งมากเกินไปแล้ว ผู้กู้และผู้ให้กู้ต่างมีจุดอ่อนในการบริหารความเสี่ยง ตั้งแต่มาตรฐานที่เลวลงของการจัดจำหน่ายสินทรัพย์จำนอง การจัดจำหน่ายเงินให้กู้ยืมอสังหาริมทรัพย์เชิงพาณิชย์ การกระจุกตัวในผู้ให้กู้ยืมของอสังหาริมทรัพย์เชิงพาณิชย์ การพึ่งพาการจัดอันดับความน่าเชื่อถือมากเกินไป และ ความไม่สามารถในการติดตามประเมินความเสี่ยงของบริษัทขนาดใหญ่โดยภาพรวม ความอ่อนแอในการบริหารความเสี่ยงยังนำไปสู่การมองข้ามการกระจายความเสี่ยงความอ่อนแอในการบริหาร ความเสี่ยงนี้กระจายไปทั่วทั้งระบบสถาบันการเงินทั้งขนาดเล็กและขนาดใหญ่

การปฏิบัติของสถาบันการเงินยังมีการรวมขั้นตอนตั้งแต่การให้กู้ยืมรายย่อย การรวมกลุ่มลูกค้ารายย่อยไปจนถึงการจัดจำหน่ายสินทรัพย์ในลักษณะ securitization และ การติดตามลูกหนี้ภายหลัง แม้ว่าการรวบขั้นตอนเหล่านี้จะมีการประหยัดค่าใช้จ่ายในระหว่างขั้นตอน ซึ่งเคยกระทำโดยผู้ประกอบการที่แตกต่างกัน แต่ก็ทำให้เกิดการมองข้ามการบริหารความเสี่ยงในระหว่างขั้นตอน อีกทั้งการประเมินความเสี่ยงก็ทำได้ยากเนื่องจากความซับซ้อนขององค์ประกอบสินทรัพย์ แม้ว่าผู้ลงทุนบางรายอาจพยายามวิเคราะห์ความเสี่ยง แต่ก็ขาดข้อมูลที่จำเป็น

ส่วนหนึ่งของการละเลยความเสี่ยงก็คือการมองข้าม lerverage หรือ สัดส่วนของเงินกู้ยืมต่อเงินกองทุน ซึ่งเกิดขึ้นทั้งกับการให้สินเชื่อจำนองของรายย่อยและการลงทุนเป็นกลุ่มสินทรัพย์ขนาดใหญ่ของสถาบันการเงิน การประเมิน leverage และแนวโน้มความเปลี่ยนแปลงของกลุ่มสินทรัพย์ยิ่งทำได้ยากเนื่องจากความขาดแคลนข้อมูล Leverage มักจะเปลี่ยนแปลงตามวัฎจักรของภาวะเศรษฐกิจคือสัดส่วนสูงในภาวะเศรษฐกิจดีและต่ำในภาวะเศรษฐกิจเลว ผู้ที่กู้ยืมในภาวะเศรษฐกิจดีจึงต้องเพิ่มเงินกองทุนในภาวะเศรษฐกิจเลวซึ่งมักจะทำไม่ได้และกลายเป็นหนี้เสีย

การใช้ derivatives เพื่อป้องกันความเสี่ยงไม่ได้เป็นสิ่งที่ทำให้ระบบสถาบันการเงินเปราะบาง แต่การกระจุกตัวของ derivatives เป็นสิ่งที่ทำให้ความเสี่ยงสูงขึ้นอย่างเช่นการขาย derivateves ประกันสินเชื่อที่มากเกินไปของ AIG เป็นต้น อีกทั้งการใช้ derivatives ที่ซับซ้อนเกินไปทำให้การประเมินความเสี่ยงทำได้ยากขึ้น

ความเปราะบางของระบบสถาบันการเงินดังกล่าวข้างต้น ทำให้ชนวนแห่งวิกฤตการเงินขยายตัวอย่างรวดเร็วและกว้างขวาง

ในสหรัฐอเมริกาก่อนวิกฤตการเงิน สถาบันการเงินที่ไม่ใช่ธนาคารที่จัดตั้งกองทุนที่ระดมแหล่งเงินทุนระยะสั้นโดยการออกตราสาร cp ไม่ได้อยู่ภายใต้การควบคุมของกฎหมายและหน่วยงานรัฐบาล สถาบันบางอย่างอาจอยู่ภายใต้กฎหมายบ้าง แต่ก็ไม่เข้มงวดเท่าที่ควร การไม่มีหน่วยงานรัฐบาลควบคุมหมายความถึงการไม่มีระบบรายงานที่จะให้ข้อมูลที่จะสะท้อนสถานะของระบบด้วย

ก่อนวิกฤตการเงินเช่นเดียวกัน สหรัฐอเมริกาและประเทศพัฒนาแล้วอื่น ๆ ไม่มีหน่วยงานรัฐบาลที่มีอำนาจตามกฎหมายที่จะดำเนินการใด ๆ ในการจำกัดความรุนแรงของเหตุการณ์ให้อยู่ภายในขอบเขตที่สมควร เพียงแต่มีอำนาจกับสถาบันการเงินเฉพาะรายในการรักษาความมั่นคงเท่านั้น

การแบ่งแยกอำนาจการควบคุมกำกับเป็นจุดบอดอีกอย่างหนึ่ง กล่าวคือ ธนาคารกลางสหรัฐอเมริกาจะต้องมอบอำนาจให้หน่วยงานที่มีหน้าที่เฉพาะโดยตรงในการควบคุมกำกับ เช่น สำนักงานควบคุมเงินตราจะควบคุมธนาคาร ส่วนคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์จะควบคุมผู้จัดจำหน่ายและนายหน้าค้าหลักทรัพย์ แม้ว่าแต่ละหน่วยงานจะทำหน้าที่อย่างดีเยี่ยม ก็ไม่อาจได้ภาพที่ครบถ้วนของระบบสถาบันการเงิน

ปัญหาสำคัญอยู่ที่การควบคุมกำกับรัฐวิสาหกิจที่สนับสนุนโดยรัฐบาล ซึ่งเป็นสถาบันการเงินเพื่อการเคหะสองแห่งที่ควบคุมกำกับโดย Office of Federal Housing Enterprise Oversight (OFHEO) ซึ่งโดยหน้าที่จะต้องส่งเสริมให้ประชาชนมีที่อยู่อาศัยและในขณะเดียวกันจะต้องดูแลความมั่นคงของสถาบันทั้งสองแห่ง อันเป็นหน้าที่ที่ขัดแย้งกันในตัวเอง สถาบันทั้งสองจึงถูกปล่อยให้ขยายตัวอย่างมากจนกระทั่งคุณภาพและความเพียงพอของเงินกองทุนไม่เพียงพอ

ส่วนที่กฎหมายไม่ได้ครอบคลุมถึง เป็นความเสี่ยงอีกอย่างหนึ่งของระบบสถาบันการเงินเนื่องจากส่วนนั้น ๆ ขาดการตอบสนองจากภาครัฐบาลในกรณีที่เกิดปัญหา แต่ว่าแม้แต่ในกรณีที่มีกฎหมายครอบคลุมอยู่ ภาครัฐบาลเองก็อาจตอบสนองอย่างมีประสิทธิภาพไม่เพียงพอจากฝ่ายควบคุมกำกับ

เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องอาจไม่ได้บังคับสถาบันการเงินขนาดใหญ่อย่างเพียงพอในการเสิรมสร้างระบบบริหารความเสี่ยงหรือการหลีกเลี่ยงความเสี่ยง เนื่องจากข้อมูลเกี่ยวกับความเสี่ยงไม่เพียงพอในหลายกรณี เช่น subprime montgage ก่อนวิกฤตการเงิน เป็นต้น โดยสรุปแล้ว มาตรฐานของเงินกองทุนทั้งในเชิงคุณภาพและปริมาณที่เพียงพอกับความเสี่ยงของสภาพคล่อง จะทำให้ระบบสถาบันการเงินมีความยืดหยุ่นต่อปัญหาที่อาจเกิดขึ้น

นอกจากการปรับปรุงระบบป้องกันความเสี่ยงให้ดีขึ้นแล้ว การตรวจสอบสถาบันการเงินแต่ละแห่งจะต้องเน้นการเปรียบเทียบพฤติกรรมของแต่ละกลุ่มเพื่อมองหาความเสี่ยงที่เหมือน ๆ กัน ซึ่งเป็นสิ่งที่ไปสู่ความเปราะบางของระบบ และ ทำการเน้นสถาบันการเงินขนาดใหญ่ที่อาจเป็นต้นเหตุที่นำไปสู่ความเสียหายขนาดใหญ่

เมื่อวิกฤตเกิดขึ้น ความสามารถในการบริหารจัดการวิกฤตให้อยู่ภายในขอบเขตจำกัด เป็นสิ่งสำคัญทั้งในเชิงของการคุ้มครองผู้บริโภคและการรักษาระบบ ตัวอย่างเช่น การสั่งให้สถาบันการเงินล้มละลายเป็นการคุ้มครองผู้บริโภคนั้น ไม่เป็นผลดีต่อสภาพคล่องและการปรับโครงสร้างของระบบที่มีสถาบันการเงินเกี่ยวโยงกันอย่างแยกกันไม่ออก ซึ่งในที่สุดทำให้วิกฤตมีความรุนแรงมากขึ้น  การให้เงินกู้ยืมแก่สถาบันการเงินที่ประสบปัญหาทำให้ความเสียหายโดยรวมมีน้อยกว่า

อย่างไรก็ตาม การเน้นความช่วยเหลือแก่สถาบันการเงินที่ “ใหญ่เกินกว่าจะล้มได้” อาจทำให้เกิดแรงจูงใจในทางลบและทำให้สถาบันการเงินขนาดใหญ่ได้เปรียบกว่า ดังนั้นสถาบันการเงินขนาดใหญ่จะต้องมีข้อกำหนดเงินกองทุนและสภาพคล่องที่เข้มข้นมากกว่าปกติ การควบคุมกำกับที่เข้มข้นกว่าซึ่งครอบคลุมถึงข้อจำกัดในเรื่องกิจกรรมและโครงสร้างค่าตอบแทนของผู้บริหารด้วย

เท่าที่ผ่านมาอาจมีคำวิพากษ์วิจารณ์มากเกี่ยวกับผลกระทบของนโยบายการเงินต่อราคาที่อยู่อาศัย แต่งานวิจัยทั่วโลกจำนวนมากกลับไม่ได้แสดงถึงความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายการเงินที่ลดอัตราดอกเบี้ยที่นำไปสู่ราคาที่อยู่อาศัยที่เพิ่มขึ้น ในขณะเดียวกันก็มีคำวิพากษ์วิจารณ์ว่าทำไมถึงไม่ใช้นโยบายการเงินเช่นอัตราดอกเบี้ยที่สูงขึ้น เพื่อลดการพุ่งขึ้นของราคาที่อยู่อาศัย แต่ความเป็นจริงก็คือ การขึ้นอัตราดอกเบี้ยไม่ได้เพิ่มจำนวนเงินการผ่อนชำระต่อเดือนจนกระทบต่อกำลังซื้อที่อยู่อาศัย ในทางตรงข้าม ถ้าหากจะขึ้นอัตราดอกเบี้ยจนบรรลุเป้าหมายเรื่องราคาที่อยู่อาศัย ผลกระทบทางลบกลับส่งผลต่อเศรษฐกิจในวงกว้างที่ไม่ใช่เป้าหมายของนโยบาย ที่จริงแล้ว นวัตกรรมของสินเชื่อที่อยู่อาศัยกลับจะเป็นปัจจัยสำคัญที่นำไปสู่การเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วของสินเชื่อที่อยู่อาศัยมากกว่า

การประกาศรายชื่อธนาคารพาณิชย์ที่มีความเสี่ยงเชิงระบบของธนาคารแห่งประเทศไทยในเดือนกันยายนที่ผ่านมา จึงอาจจะถือได้ว่าเป็นการดำเนินงานที่สอดคล้องกับบทเรียนที่ได้จากวิกฤตการเงินสหรัฐอเมริกาส่วนหนึ่งในด้านของสถาบันการเงินที่ “ใหญ่เกินกว่าที่จะล้มได้” ซึ่งจะต้องมีความเข้มงวดเป็นพิเศษในการควบคุมกำกับ แต่การประกาศถึงอัตราเงินกองทุนต่อสินทรัพย์ว่ามีสูงกว่าที่กำหนดมากและการประกาศแสดงความมั่นใจของฟิทซ์เรตติ้งนั้น ไม่ใช่สิ่งที่ควรทำหรือควรแก่การไว้วางใจ

ประสบการณ์ในอดีตที่ผ่านมาบอกว่า ในวิกฤตสถาบันการเงินกี่ครั้งต่อกี่ครั้งที่ผ่านมาสถาบันการเงินภายใต้การควบคุมกำกับของธนาคารแห่งประเทศไทยนั้น สามารถแสดงตัวเลขตามข้อกำหนดที่ต้องการได้เป็นอย่างดีเสมอมา จนกระทั่งถึงวาระสุดท้ายก่อนที่วิกฤตการเงินจะระเบิดออกมา