พ.ร.บ. การผังเมืองใหม่ กับการลดอุปสรรคการลงทุน

ที่มีการปรับปรุงข้อกฎหมายหลายๆ มาตรา ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าจะช่วยบรรเทาอุปสรรคต่อการลงทุนของธุรกิจอันเกิดจากปัญหาผังเมืองลงได้ในระดับหนึ่ง จึงขอโอกาสแลกเปลี่ยนความเห็นในวันนี้ ตามที่ได้รับทราบข้อมูลจากผู้ประกอบการทุกสาขาธุรกิจทั่วประเทศกว่า 800 รายในปี 2559 ภายใต้โครงการพบปะแลกเปลี่ยนข้อมูลเศรษฐกิจกับภาคธุรกิจ (Business Liaison Programme (BLP) ของธนาคารแห่งประเทศไทย ทำให้พบว่า แม้ว่าผังเมืองจะไม่ใช่ปัจจัยหลักที่เป็นอุปสรรคต่อการฟื้นตัวของการลงทุนภาคเอกชนในช่วงที่ผ่านมา แต่ก็มีผู้ประกอบการหลายรายกล่าวถึงปัญหาด้านผังเมือง

ก่อนที่จะพูดถึง พ.ร.บ. การผังเมืองใหม่จะช่วยปลดล๊อคอุปสรรคในด้านใดได้บ้าง ขอเริ่มต้นจากการทำความรู้จักกับผังเมืองและมาเป็นปัญหาได้อย่างไร กันก่อนครับ

ผังเมืองคืออะไร?

ผังเมืองเป็นเครื่องมือชิ้นสำคัญในการควบคุมและกำกับการพัฒนาเมืองให้เหมาะสมในแต่ละพื้นที่ ถ้าเราไม่มีการวางผังเมือง การขยายตัวของเมืองจะเป็นไปอย่างไร้ทิศทาง ที่อยู่อาศัยของประชาชน โรงงาน ก็จะอยู่กันกระจัดกระจาย การใช้ประโยชน์พื้นที่จะเป็นไปอย่างไร้ประสิทธิภาพ รวมถึงการรุกล้ำพื้นที่ต่างๆ โดยเฉพาะพื้นที่อนุรักษ์ และปัญหาอื่นอีกมากมาย ซึ่งท้ายที่สุดจะส่งผลให้การเติบโตของเมืองและเศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อมอย่างยั่งยืนในระยะยาว ในกรณีของไทย เริ่มมีกฎหมายเกี่ยวกับ ผังเมืองครั้งแรกเมื่อปี 2495 โดยผังเมืองที่ใช้อยู่ปัจจุบันมีหลายระดับ แบ่งตามวัตถุประสงค์และความละเอียดที่แตกต่างกัน ผังประเทศ ผังภาค และผังอนุภาค ซึ่งเป็นผังนโยบาย มีหน้าที่กำหนดแนวทางในการพัฒนาเมือง ขณะที่ผังเมืองรวมจังหวัด ผังเมืองรวมเมืองหรือชุมชน และผังเมืองเฉพาะ จะเป็นผังในทางปฏิบัติเพื่อบังคับใช้ทางกฎหมาย ซึ่งจะกำหนดการใช้ประโยชน์พื้นที่แต่ละแห่งจะจำแนกตามสี เช่น พื้นที่สีม่วง คือที่ดินประเภทอุตสาหกรรม และพื้นที่สีเขียว คือที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม ทั้งนี้ ในอดีตผังเมืองในแต่ละพื้นที่จะมีช่วงเวลาบังคับใช้และหมดอายุแตกต่างกันไป ทำให้ในปัจจุบันยังมีบางพื้นที่ไม่มีผังเมือง

ทำไมผังเมืองอาจเป็นปัญหาต่อการลงทุน และใครได้รับผลกระทบ?

จากประเภทผังเมืองที่มีความหลากหลาย และสีที่บังคับใช้สิทธิประโยชน์ที่ดินก็มีกฎพ่วงที่แตกต่างกัน แสดงให้เห็นว่าประเด็นผังเมืองมีรายละเอียดที่ซับซ้อน แต่เป็นเพราะเพื่อสร้างให้เกิดผลสัมฤทธิ์หลักซึ่งคือการเติบโตและเสถียรภาพของสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อมอย่างยั่งยืนใน ระยะยาว อย่างไรก็ดี ในบางกรณีผังเมืองอาจเป็นอุปสรรคต่อการลงทุนของธุรกิจได้เช่นกัน หากผู้ประกอบการใดติดปัญหาผังเมืองต่างๆ อาจไม่สามารถขยายอาคาร สร้างโรงงานใหม่ หรือแม้แต่เพิ่มกำลังเครื่องจักรได้เกินกว่าเกณฑ์ที่ผังกำหนดได้ 

เสียงสะท้อนจากผู้ประกอบการพบว่า รูปแบบปัญหา ผังเมืองที่จะเป็นอุปสรรคต่อการลงทุนแบ่งได้เป็น 3 กลุ่มใหญ่คือ 1) ผังเมืองใหม่ลดพื้นที่อุตสาหกรรมลงจากผังเมืองเก่า ซึ่งพวกเราน่าจะเคยได้ยินจากข่าวการลดพื้นที่อุตสาหกรรมของผังเมืองรวมบริเวณชุมชนมาบตาพุดไปเป็นพื้นที่การใช้ประโยชน์แบบอื่นๆ ส่งผลให้อุตสาหกรรมหรือโรงงานเดิมที่อยู่ในพื้นที่ที่ถูกเปลี่ยนสี ไม่สามารถขยายการลงทุนได้ 2) การบังคับใช้ผังเมืองรวมจังหวัดเมื่อผังเมืองรวมเมืองหมดอายุ ผังเมืองรวมจังหวัดมีกฎการบังคับใช้ที่ดินไม่ละเอียดเมื่อเทียบกับผังเมืองรวมเมือง เมื่อผังเมืองรวมเมืองหมดอายุลง พื้นที่ในผังจะถูกบังคับใช้ด้วยผังเมืองรวมจังหวัดแทน เนื่องจากกฎที่กำกับในพื้นที่จะกว้างๆ ส่งผลให้ในบางกรณีโรงงานเดิมในพื้นที่ดังกล่าวไม่มั่นใจที่จะขยายการลงทุน เพราะขาดความชัดเจนว่ากฎการใช้พื้นที่ในระยะต่อไปจะเป็นเช่นไร และ 3) ผังเมืองที่เกิดขึ้นในภายหลังไม่สอดคล้องกับกิจการเดิมที่อยู่ในพื้นที่ เนื่องจากผังเมืองใช้เวลาในการจัดทำค่อนข้างนาน ทำให้หลายพื้นที่ยังไม่มีการบังคับใช้ผังเมือง หรือผังเมืองขาดอายุการใช้งาน ส่งผลให้โรงงานที่ตั้งอยู่เดิมอาจไม่สามารถลงทุนเพิ่มเติมได้อีก หากการบังคับใช้ผังเมืองใหม่มีกฎการใช้พื้นที่ไม่สอดคล้องกับกิจการของธุรกิจ

การประเมินผู้ได้รับผลกระทบนั้นมีความยากลำบาก เนื่องจากข้อจำกัดของข้อมูลทั้งในแง่จำนวนและประเภทโรงงานที่อยู่ในแต่ละผัง และข้อมูลเปรียบเทียบการเปลี่ยนแปลงของผังเมืองแต่ละฉบับ ขณะเดียวกันภาครัฐหรือสมาคมตัวแทนผู้ประกอบการจะรับรู้ว่าใครได้รับผลกระทบจากผังเมืองก็ต่อเมื่อผู้ประกอบการนั้นๆ มาร้องเรียนหรือมาหารือ อย่างไรก็ดี จากการพูดคุยทั้งกับผู้ประกอบการและผู้เชี่ยวชาญด้านผังเมือง พบว่าผู้ประกอบการรายเก่าจะมีปัญหามากกว่ารายใหม่ เนื่องจากผู้ประกอบการรายใหม่มีทางเลือกในการตัดสินใจลงทุนในจุดที่ผังเมืองอนุญาตให้ตั้งโรงงาน 

ขณะที่ผู้ประกอบการรายเก่าที่มีโรงงานหรือที่ดินเดิมต้องปฏิบัติตามกฎที่ผังกำหนด และกลุ่มผู้ประกอบการรายเล็กจะได้รับผลกระทบมากกว่ากลุ่มรายใหญ่ เพราะมีโอกาสตกหล่นในการสำรวจวางขอบเขตผังซึ่งเป็นขั้นตอนเริ่มต้นก่อนการจัดทำผังเมืองขึ้นใหม่ นอกจากนี้ อาจไม่มีเงินทุนมากพอที่จะย้ายโรงงานไปยังพื้นที่ที่สามารถตั้งหรือขยายโรงงานได้

พ.ร.บ. การผังเมืองใหม่ช่วยลดอุปสรรคต่อการลงทุนอย่างไร?

พ.ร.บ. การผังเมือง ฉบับใหม่ เมื่อ 20 ก.ย. 2559 จะช่วยบรรเทาผลกระทบจากปัญหาผังเมืองลงในมิติของทั้งระยะเวลา การบังคับใช้ และความสอดคล้องกับพื้นที่ กล่าวคือ 1) ผังเมืองทั่วประเทศจะมีความเชื่อมโยงกันผ่านการวางผังประเทศ ทำให้การพัฒนาเมืองเป็นระเบียบแบบแผนและเหมาะสมในแต่ละพื้นที่ ซึ่งจะช่วยเพิ่มความเชื่อมั่นของผู้ประกอบการต่อการลงทุนในระยะต่อไป 2) มีการมอบอำนาจให้องค์การปกครองท้องถิ่นจัดทำผังเมืองและให้ชุมชนท้องถิ่นหรือผู้มีส่วนได้เสียมีส่วนร่วมในการจัดทำผังตั้งแต่เริ่มต้นกระบวนการ ซึ่งช่วยลดปัญหาการตกสำรวจและความไม่สอดคล้องของผังเมืองที่มีการบังคับใช้ในพื้นที่กับกิจกรรมที่เกิดจริงในพื้นที่ และ 3) ผังเมืองจะไม่มีการหมดอายุในการบังคับใช้ และต้องประเมินผังเมืองอย่างน้อยทุกๆ 5 ปี สามารถจำกัดปัญหาผังเมืองรวมเมืองหมดอายุและต้องใช้ผังเมืองรวมจังหวัดแทน ซึ่งอาจเป็นอุปสรรคต่อการลงทุน รวมทั้งการประเมินใหม่ทุก 5 ปีจะช่วยให้ผังเมืองสามารถปรับเปลี่ยนกฎการบังคับใช้พื้นที่ในผังให้สอดคล้องกับพัฒนาการเศรษฐกิจในพื้นที่ในอนาคต นอกจากนี้ ปัจจุบัน ผู้แทนภาคเอกชนกำลังผลักดันให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องพิจารณาเพิ่มเติมข้อกฎหมายก่อนประกาศใช้ พ.ร.บ. ฉบับใหม่นี้ ให้มีการอนุญาตให้ธุรกิจที่ตั้งอยู่ก่อนผังเมืองบังคับใช้สามารถขยายกิจการและกำลังเครื่องจักรการผลิตได้ 1 เท่าจากของเดิม ซึ่งจะช่วยบรรเทาปัญหาของผู้ประกอบการที่มีโรงงานในพื้นที่ที่ติดปัญหาจากผังเมือง และไม่มีเงินทุนเพียงพอที่จะสร้างโรงงานในพื้นที่ใหม่ให้สามารถขยายลงทุนต่อไปได้ในระยะหนึ่ง

โดยสรุป พ.ร.บ. การผังเมืองฉบับใหม่นี้ แสดงถึงความเข้าใจปัญหาและความพยายามจากทั้งภาครัฐและภาคเอกชนที่จะช่วยบรรเทาปัญหาที่อาจเกิดขึ้นจากการบังคับใช้ผังเมืองในหลายจุด รวมถึงที่เป็นอุปสรรคต่อการลงทุน 

อย่างไรก็ตาม ภาครัฐและผู้แทนภาคเอกชนยังมีความท้าทายข้างหน้าในการหาแนวทางให้ความช่วยเหลือผู้ประกอบการรายเก่าและผู้ประกอบการขนาดเล็กติดที่ติดล็อคจากผังเมือง เพราะในระยะยาวธุรกิจที่ใช้ประโยชน์ที่ดินผิดประเภทจำเป็นต้องย้ายออกไปตั้งในพื้นที่ที่เหมาะสมตามกรอบการพัฒนาเมือง เหนือสิ่งอื่นใดเพื่อให้ผังเมืองเป็นเครื่องมือกำหนดทิศทางและรองรับการขยายตัวเมืองได้อย่างมีประสิทธิภาพและมีผลสัมฤทธิ์ ภาครัฐควรบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง ควบคู่ไปกับการให้ความรู้ผังเมืองเมืองแก่ธุรกิจและประชาชนมากขึ้นเพื่อให้ประชาชนเข้าใจและเคารพกฎหมายผังเมือง